浅谈征地补偿法律制度的完善

浅谈征地补偿法律制度的完　口．　　辽宁省征地事务局　王彪东李博　刘慧屿　辽宁省国土资源调查规划局　石建华　Ｉ．　地作为最基本的生产要素之一，在我国经济社会发　—作为补偿标准的不完全补偿原则。对于失地农民来说，土地　关系到其生存权和发展权，所以对于土地征收补偿制度，我　们应该从人权保障的角度进行重新审视，探索当前农民如何　在失去土地的情况下得到更多的“实惠”，使其生活得到保　证。　Ｌ展中的作用越来越显著。土地的归属和利用关系到　社会的安宁和发展，与人民群众利益息息相关。但是，随着　我国城市化步伐的加快，城市向郊区迅速扩张，以及各地掀　起了建设经济技术开发区的热潮，农民的土地被大量征收征　用，征地补偿不到位，使一部分农民的生活得不到保障。因　而引发了部分农民上访事件的发生，也构成了一个社会不稳　定的因素，如何尽快完善征地补偿法律制度，是当前社会各　界和有关部门高度重视的问题。　我国农用土地征收补偿法律制度分析　土地作为一种稀缺性的资源，各个国家都有严格保护土　地资源的规定。从“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基　本国策出发，我国在１９９８年修改《土地管理法》，其宗旨　是：我国土地征收是建立在严格的土地征收审批的法律制度　之上的。但是严格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在　征地补偿的原则　所谓农用地征收征用补偿是指国家为了社会公共利益的　需要，按照法律规定的批准权限和程序批准并依法给予农村　市场经济条件下，城市发展对土地需求日益增大，客观上要　求土地的利用和流转市场化。征地补偿工作中存在的一系列　问题折射出征地补偿法律制度的不完善。　集体经济组织和农民个人补偿后，强制性变更农村土地所有　权或使用权的行政行为。土地征收征用补偿的原则大体可分　为三种。　１．　征地补偿标准不合理　（１）以年产值的倍数作为补偿标准不科学。按照年产　值的倍数计算补偿数额虽然简便易行，但是在市场经济高度　发展的今天，土地价格的确定很大程度上同被征地所处的区　域经济发展状况紧密相关，而同农业用地年产值的关联性程　度并不明显，而现行的征地补偿标准不能反映土地的位置、　１．完全补偿原则。土地征收的受益者是全体人民，对于　国家土地征收而遭受特别牺牲的人，理应由受益人负完全补　偿责任才能符合平等原则的原则。因而从生活的保障来看，　土地作为人民尤其是农民的生活依靠，不仅仅是生活之源而　且是生存之本。　２，相当补偿原则。由于补偿标准是相对的、活动的，因　此征地补偿应斟酌征收的目的及必要程度等各种要素，并结　合社会的现实，选择采用完全补偿原则或者不完全补偿原　则。一般说来，基于平等原则，对于特别财产的征收损害，　地区经济发展水平、市场交易价格以及人均耕地面积等影响　土地价值的经济因素，也不能体现同一宗土地在不同投资情　况下出现产出差别的真实价值。尤其值得注意的是当前我国　农产品价格普遍偏低，以土地年产值倍数作为补偿标准，农　应当给予完全补偿，但是特殊情况下，可以准许给予不完全　补偿。　民得到的补偿仅仅也就几万元，无法保障农民的长远生计。　（２）按土地原用途给予补偿违反公平正义原则。土地　３．不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务　性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对　性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是应该　给予合理的补偿。　因此，我国土地征收过程，采用的是以土地年产值倍数　作为一种越来越匮乏的资源具有巨大的增值空间，尤其是城　市郊区的土地，由于具备发展的区位优势，土地用途的改变　可以带来巨大的增值收益。按照马克思的地租理论，由于区　位不同可以产生级差地租，这部分土地收益由于并非是土地　权利人投资形成的，所以理应在土地的所有者、国家和用地　单位之间合理分配。但是按照现行法律规定，国家征收土地　ＬＡＮＤ＆ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ　５７　维普资讯 http://www.cqvip.com 广　ｚ口　ｍ∽ｏｃ　ｎｍ∽　再出让时决定不同地价的级差地租是国家投资形成的，原则　上这项收益应当属于国家。但是作为被征地农民的利益被剥　夺了，因此是违反法律的公平正义理念的。　２．征地补偿方式单一　根据我国现行的法律规定，征地补偿以金钱补偿为主。　对于安置补助费，征得被安置人员同意后，可用于支付被安　置人员的保险费用。政府采用金钱补偿的方式，将各项费用　一次性的支付给农民，以避免采用其他方式所带来的麻烦。　现实的情况却是当前农民的市场意识还比较差，除少数农民　将所得土地补偿费用于长远投资外，大多数的农民得到补偿　费后，用来建设房屋等，因此本来就不多的补偿费，很快就　被花光，进而成为生活无保障的边缘人。在此种情况下，失　地农民有的再向政府要钱，有的甚至走向极端，实施违法犯　罪活动。因此，单一的金钱补偿方式虽然简便易行，但是却　忽视了现实，不利于社会的长远发展。在此，我们可以借鉴　国外的有益做法，采用多种补偿方式。　３．征地补偿法律程序不完善　在我国，传统思想已经深深地影响了人们的思维方式和　行为模式，因为“任何实体目标的定位都需要借助程序的技　巧以安排和落实，也就是说，法律上实体性目标的追求只能　被置于程序性的逻辑框架中，才能真正体现其现实意义。”　现行法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管　部门会同有关部门制定，补偿方案制定后公告农民，新出台　的《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》赋予了被　征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地　补偿方案有提出不同意见和要求听证的权利，对农民提出的　意见确需修改的时候，土地行政主管部门应当修订，并在报　同级人民政府批准的时候附上相关意见和听证笔录，但程序　规范的法律约束力不足。我国的《征地公告办法》、《国土　资源听证规定》等等的程序性规定本身仅仅属于部门规章。　征地补偿法律制度需进一步完善　１．提高补偿标准，实行完全补偿原则　在计划经济体制下包括土地在内的一切生产要素均实行　非市场的配置方式。土地被ｊ　收以后，有些农民转为城市户　口，可以享受城市户口所带来　毒利待遇，因此失地农民的　～：生活水平在当时是提高了而非下降了。征地所带来的风险没　、　有分散给农民个人家庭。但是在市场经济条件下，失地农民　必须考虑就业问题。但是由于农民缺乏生存技能，因此失地　农民的再就业非常困难。而且，农村没有建立起完善的社会　保障机制，对于农民来说，失去土地实际上失去～笔家庭财　富，失去基本的就业岗位，失去生存和发展的基础保障。因　５８国土资源（２００８年增￣ｌＪ１）　此失去土地不仅意味着失业，而且意味着生计没有保障。所　以征地补偿必须着眼于农民的长远生计，采取完全补偿原　则。基于完全补偿原则，在具体的制度设计时，应该细化补　偿项目，扩大补偿范围。可以借鉴国外关于补偿范围的规　定，补偿的范围包括：土地及其附着物的直接损失，因征地　而发生的可预期利益的损失，残余地分割损害，征收发生的　必要费用损失等。另外，基于农民生存权和发展权保障的考　虑，被征地农民的社会保障费用，应该纳人征地补偿安置费　的范围。　２．采取多种补偿方式，健全征地补偿分配机制　首先，要改变单一的补偿方式，以金钱补偿为主，多种　补偿方式并存。目前我国征地补偿的方式主要为一次性的金　钱货币补偿。但是土地是农民的生存之本，失地农民在缺乏　其他谋生手段的条件下，仅凭土地补偿费难以维持其长久的　生存，加上我国农村社会保障制度不完善，无疑使失地农民　的生活陷入绝境。因此，我们应该借鉴国外的做法实现，补　偿方式多样化。有的国家在征地补偿方式除现金补偿外，还　有替代地补偿、迁移代办和工程代办补偿。　３．完善征地补偿法律程序，保障农民的程序性权利　在法治条件下，对于公民财产权的限制和剥夺除合乎公　共利益的需要外，还要遵循正当程序。在土地征收过程中，　完善的土地征收程序，可以防止政府权力的恣意，使公权力　在法律预设的轨道上运行，同时法律程序的设计可以使财产　权利人预知公权力的运行模式，从而监督其运行，防止出现　对合法权益的侵犯。　结语　土地征收征用必须建立在合理补偿的基础上，这是实现　正义原则的必然要求，也为各国的宪政实践所广泛认可。我　国宪法也规定国家为了公共利益的需要可以对土地进行征　收、征用并给予补偿。但是相关的具体法律并没有将这一宪　法的原则性规定具体化，因此在土地征收的过程中，出现了　政府权力的异化，严重的损害了农民的利益。因此，征地行　为必须基于公共利益的需要且必须给予充分的补偿，以实现　土地征收目的的合理性。同时，政府征地补偿必须履行法律　规定的正当程序，实现征地行为形式的合理性。如果因为土　地征用补偿引起矛盾冲突，侵犯了农民的合法权益，法律必　须规定相关机制，使矛盾可以通过合法的方式解决，防止出　现集体暴力事件。建立在完善的征地补偿法律规范基础上的　土地征用行为，可以使政府和民众之间相互信任，实现农村　的和谐稳定。ｏ