法治中国背景下的行政管理部门依法行政能力建设

第３４卷第５期　２０１５年１Ｏ月　文章编号：１００１—４３７３（２０１５）０５—００３９—０５　兰　州　交　通　大　学　学　报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｌａｎｚｈｏｕ　Ｊｉａｏｔｏｎｇ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｖｏ１．３４　Ｎｏ．５　０Ｃｔ．２０１５　ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００１—４３７３．２０１５．０５．００１　法治中国背景下的行政管理部门依法行政能力建设　杨　静　（国家自然科学基金委员会，北京１０００８３）　摘　要：法治中国背景下，依法行政有了新的内涵，本文将其概括为行政服务和行政合法，在此基础上明确了依法　行政能力的构成。当前我国行政管理部门依法行政能力还有待于进一步提高，主要表现在依法行政观念薄弱、运　用法律的能力不足、依法行政体制不完善、行政管理部门人员的知识和技能缺乏四个方面，最后提出了树立依法行　政观念、加强理论教育和技能培训、加强制度建设的提高行政能力的途径。　关键词：法治中国；依法行政能力；制度建设；行政服务　中图分类号：Ｄ９２２．１１　文献标志码：Ａ　Ｔｈｅ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎａｂｉｌｉｔｙ　ｂｙ　ｌａｗｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓＵｎｄｅｒ　ｔｈｅ　Ｌｅｇａｌ　ｂａｃｋｇｒｏｕｎｄ　ＹＡＮＧ　Ｊｉｎｇ　（Ｎａｔｉｏｎａｌ　Ｎａｔｕｒａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ，Ｂｅｉｊｉｎｇ１０００８３，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｕｎｄｅｒ　ｔｈｅ　ｂａｃｋｇｒｏｕｎｄ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｂｙ　ｌａｗ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ，ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ａｃｃｏｒｄｉｎｇ　ｔｏ　ｌａｗ　ｈａｓ　ｎｅｗ　ｃｏｎｎｏｔａｔｉｏｎ．Ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｃｌｅａｒ　ａｂｏｕｔ　ｔｈｅ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｃａｐａｃｉｔｙ　ｂｙ　ｔｈｅ　ｌａｗ．Ｔｈｅ　ａｄｍｉｎｉｓ－　ｔｒａｔｉｏｎ　ａｂｉｌｉｔｙ　ｂｙ　ｌａｗ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓｈａｓ　ｙｅｔ　ｔｏ　ｂｅ　ｆｕｒｔｈｅｒ　ｉｍｐｒｏｖｅｄ，　ｍａｉｎｌｙ　ｅｍｂｏｄｉｅｄ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｃｏｎｃｅｐｔ　ｏｆ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ａｃｃｏｒｄｉｎｇ　ｔｏ　ｌａｗ　ｉｓ　ｗｅａｋ，ｌａｃｋｉｎｇ　ｔｈｅ　ａｂｉｌｉｔｙ　ｔｏ　ｕｓｅ　ｌａｗ，ｉｍｐｅｒｆｅｃｔ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ａｃｃｏｒｄｉｎｇ　ｔｏ　ｌａｗ，ｔｈｅ　ｌａｃｋ　ｏｆ　ｋｎｏｗｌｅｄｇｅ　ａｎｄ　ｓｋｉｌｌｓ　ｏｆ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｐｅｒｓｏｎｎｅｌ，ａｎｄ　ｆｉｎａｌｌｙ　ｐｕｔｓ　ｆｏｒｗａｒｄ　ｔｈｅ　ｗａｙ　ｔｏ　ｓｔｒｅｎｇｔｈｅ—　ｎａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ａｂｉｌｉｔｙ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｂｙ　ｌａｗ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ；ｔｈｅ　ａｂｉｌｉｔｙ　ｂｙ　ｌａｗ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ；ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ　ｉｍｐｒｏｖｅ—　ｍｅｎｔ；ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｓｅｒｖｉｃｅ　作为“中国梦”的核心要素之一，法治中国与“中　国梦”其它要素相辅相成、相得益彰。全面推进依法　治国、加快建设法治中国，对于推进国家治理体系和　部分，党的十五大报告首次提出要“依法治国，建设　社会主义法治国家”，至此，法治地位和作用的程度　开始得到提高，党的十六大、十七大和十八大均对法　治理能力现代化，全面建成富强、民主、文明、和谐的　现代化国家，实现中华民族伟大复兴具有深远的历　史意义和重大的现实意义。　改革开放以来，我国历来高度重视法治建设，在　党的历史上，党的十二大、十三大、十四大报告中，始　治和法治建设问题进行了阐述。但是，法治建设地　位的进一步提高是在党的十八届三种全会之后，法　制建设进一步从民主政治中相对独立出来。在党的　历史上，法治话语从未像在十八届三中这样显赫。［】］　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》　终强调民主和法制是我国精神文面建设的重要组成　（以下简称《决定》）　指出，建设法治中国，必须坚持　收稿日期：２０１５—０８—１０　学报网址：ｈｔｔｐ：／／ｘｂ．１ｚｊｔｕ．ｅｄｕ．ｃｎ　作者简介：杨静（１９６８一），女，北京人，博士，高级工程师，主要研究方向为廉政风险和科研诚信建设。Ｅ—ｍａｉｌ：ｙａｎｇｊｉｎｇ＠ｎｓｆｃ．ｇｏｖ．ｃｎ　４０　兰　州　交通　大　学　学　报　第３４卷　依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治　国家、法治政府、法治社会一体建设。十八大以来，　**总书记屡次强调法治的重要性，发表了一系　列有关法治专题的讲话。２０１４年９月５日，《在庆　祝全国人民代表大会成立６Ｏ周年大会上的讲话》　中，**同志指出，加强和改进法律实施工作，我　们要全面落实依法治国基本方略，要深入推进依法　行政，加快建设法治政府，各级行政机关必须依法履　行职责，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，决　不允许任何组织或者个人有超越法律的特权。Ｅ３］　全面推进法治中国建设，在做好立法工作，完善　法制建设的同时，加强和改进法律的实施工作将成　为重中之重，而其中的关键又在于各级行政管理部　门依法行政能力的提高。全面推进依法行政、建立　法治政府必须提高依法行政的能力。ｌ＿４　然而，尽管进　入新世纪以来，随着改革的不断深化，我国行政管理　部门依法行政能力建设成效显著，但遗留和存在的　问题也不少。因此，在法治中国背景下，分析我国目　前行政管理部门依法行政能力建设的现状，探究其　成因，进而提出对策建议，对于加快推进我国行政管　理部门依法行政能力建设、全面推进法治中国建设　具有重要的理论和现实意义。　一、依法行政能力建设的相关概念和内涵　１．依法行政　依法行政，顾名思义，是指政府行政管理部门的　一切行政行为应当以法律为依据，是政府行政管理　部门的一种行政管理活动方式或者说是行政管理模　式。依法行政是现代社会法治国家奉行的普遍准　则，是依法治国基础，是我国民主政治建设的重要组　成部分。事实上，依法行政的概念受到政治、经济、　文化和生活习俗等各方面的影响，因此，依法行政的　理念在不同的国家存在差异。美国确立了法治主　义、联邦主义、分权主义和法律平等保护四项原则，　德国确立了法律优先和法律保留原则，英国则强调　越权无效和自然公正，法国要求行政机关必须保证　法律规定的实施。我国宪法明确规定我国行政机关　必须遵守宪法和法律，我国２００４年３月国务院颁布　的《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政的基本　要求进行了界定。综合不同国家对于依法行政内涵　的界定，依法行政作为一种行政管理模式，主要强调　行政行为的合法性，即行政行为要以法律的实施为　前提。　然而，在法治中国背景下，法治中国思想体系已　基本形成。**法治思想作为对中国法治建设实　践的理论表达，有针对性地全面系统而又科学回答　了有关法治中国建设的一系列关键的实践问题，其　中强调坚持党的领导与确保国家机关依法独立行使　职权、履行职责的关系，认真对待人权和公民权利，　正确处理权力与权利、管理与服务、维稳与维权的关　系ｏ　ＥＳ］这其中体现出我国依法行政在法治中国背景　下的新的内涵，不仅要强调行政行为的合法性，还强　调对人民权利的维护，强调行政主体的服务意识。　因此，本文认为依法行政可以认为是国家行政　管理部门行政主体在法律规定的权力和职责范围　内，从人民的利益出发，坚持以人为本和服务原则，　依法管理国家、经济、文化和社会事务的行政管理模　式。在这里依法行政的内涵可以理解为合法原则和　服务原则，即首先强调行政主体行事要符合法律规　范，包括职权法定和程序法定；其次，强调行政主体　应当具有强烈的服务意识，政府应当是服务型的，因　为政府的职权是人民赋予的，人民的意志表现为法　律的形式，依法行政就是应该以服务为导向，坚持以　人为本，服务人民，将人民视为客户。　我国之所以强调依法行政，有其客观的形势和　依据。具体而言，首先，以法治为基础的市场经济要　求依法行政；其次，依法行政是我国依法治国和发展　社会主义民主政治的必然要求；再次，依法治国是打　造法治型、服务型和责任型政府的要求；最后，我国　当前改革和发展形势迫切要求依法行政。ｌ＿６］　２．依法行政能力　依法行政作为政府行政管理部门的一种行政管　理活动方式，依法行政的实施很大程度上取决于政　府行政管理部门的依法行政能力。根据２００３年１２　月人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架（试　行）》，依法行政能力的基本内容包括四个部分：一是　有较强的法律意识、规则意识、法制观念；二是忠实　遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序　履行职责、执行公务；准确运用与工作相关的法律、　法规和有关政策；三是依法办事，准确执法，公正执　法，文明执法，不以权代法；四是敢于同违法行为作　斗争，维护宪法、法律尊严。　对于依法行政能力的内涵和基本构成，我国学　者有过较多的探讨。蔡爱平将依法行政能力概括为　具备法治观念、草拟行政法律规范的能力和执行法　律、法规的能力三个方面ｏ［７３朱红超认为依法行政能　力的构成应当包括依法行政的认知力、执行力、决策　力、协调力和社会关系的处理力。＿８　朱丽莎和赵成忠　第５期　杨静：法治中国背景下的行政管理部门依法行政能力建设　４１　认为，依法行政能力就是指政府官员在具备一定的　依法行政内涵的重要内容之一，强调行政主体的一　法律知识、法律素养的基础上，运用法律手段管理社　会、经济、文化等各项事务，并能效处理各种社会矛　盾的方法和技能。Ｌｇ　切管理活动应当符合法律的规定。但是，我国长久　以来的人治观念却根深蒂固，与法治观念相对，人治　强调个人专制、“权大于法”，将个人的意志凌驾于法　从我国学者对于依法行政能力内涵的研究来　看，基本达成了一致的意见，然而，在新时期法治中　国背景下，依法行政的内涵有了新的变化，对依法行　政能力的要求自然也增加了新的内容。所以，本文　认为，依法行政能力在包括上述能力的基础上，还包　律之上，无视法律的存在。在法治观念薄弱的情况　下，一方面，人治盛行，在行政管理过程中随意性就　会加大，造成有法不依、随意执法、“权大于法的人情　案”、“关系案”等现象层出不穷。另一方面，在传统　人治行政观念的影响下，“官大一级压死人”的现象　括以人民为客户导向的服务意识和服务能力，要处　理好管理与服务的关系，行政主体不仅是管理者，还　是服务者，如何提高服务人民的能力将成为衡量依　法行政能力的重要指标。　二、我国行政管理部门依法行政能力建设的　现状　进入新世纪以来，随着改革的不断深化和政府　认识的不断提高，我国行政管理部门依法行政能力　建设取得了较大成就，同时仍然存在一些不容忽视　的问题，在改革开放和经济发展新形势以及法治中　国的要求下，行政管理部门依法行政能力建设还需　持续不断的努力。目前我国行政管理部门依法行政　能力建设主要存在以下几方面有待解决的问题。　１．依法行政的观念和意识薄弱　我国行政管理部门依法行政能力建设中存在的　一个最大的问题在于，行政人员缺乏依法行政的观　念和意识。依据依法行政的内涵，依法行政的观念　和意识主要是指行政服务观念和法治观念，而这两　种观念在行政人员的头脑中都相对较为薄弱，从而　一系列有悖于依法行政的现象频繁发生。　首先，服务意识薄弱。当前我国政府行政管理　部门存在的一个很大的问题是“官本位”思想和“治　民不治官”的观念，或者说是特权思想。我国是一个　拥有两千多年封建史的国家，特权思想和“官本位”　思想源远流长，即使到现在，建立在这种思想基础上　的“出而优则仕”的观念仍然根深蒂固。官员在这样　的思想驱引下，将政府凌驾于人民之上，官员是管理　者，人民则被认为是被治者。如此，行政主体往往就　缺乏为人民服务的意识，缺少公仆理念，一切工作的　开展并不是考虑如何便利于民，而是方便于官，这显　然有悖于依法行政内涵中的行政为民、服务于民的　理念。在服务于民意识薄弱的情况下，“暴力拆迁”、　“暴力城管”、“暴力执法”等违背法律规定的职权现　象便不足为奇。其次，法治观念薄弱。法治观念是　便难以避免，下级无条件服从上级，从而滋生出只唯　上，不唯实的现象，一些行政人员只看上级领导脸色　办事，在工作中往往不敢坚持原则，即使是违法违　规，依然尽力迎合领导的意图。　２．运用法律的能力不足　我国行政管理人员尽管学历层次在提高，平常　也参加相关的培训，但往往掌握的法律知识并不多，　不够全面，也缺乏系统性。如果行政管理人员自己　法律知识匮乏，便不能灵活运用法律思考和解决实　际问题，也会影响其执行力，这就会制约行政管理人　员依法行政能力的提高。比如说，许多行政管理人　员不按程序处理问题，只以完成上级命令为目的，忽　略执法的程序的公正和公平，乱来一通，这本身就是　违法的。特别是一些基层的公安机关，普遍缺乏法　律素养，传唤人不使用传唤证、搜集证据能力低、随　意办案等现象十分常见。　３．依法行政体制不够完善　好的机制体制是工作流程有序运转的前提。我　国行政管理体制经过多年的改革建设，成绩显著，但　仍然还不够完善，具体表现在：一是权责不对等。目　前我国的行政管理体制中执法追究机制并未完全建　立。事实上，在实际的行政管理过程中，制定政策或　者说决策的是领导，但负责实施的往往是基层公务　员，但是，责任的承担不是负责决策的领导，而是负　责实施的基层公务员，这种权责不对等造成的现象　便是基层公务员行政积极性不高，严重影响行政执　法的顺利进行，同样会制约我国行政管理部门依法　行政能力水平的提高。二是行政部门职能交叉，分　工不明确。行政部门职能重叠，容易造成多头执法，　既容易导致部门间相互推诿、扯皮，不利于行政效率　的提高，又会给民众带去众多不便，制约依法行政能　力的提高。　４．知识和技能薄弱　我国目前的行政管理人员尽管学历教育层次在　提升，但总体情况来看，行政人员往往经验胜过理论　４２　兰　州　交通　大　学　学　报　第３４卷　知识，一些行政人员学历的提升也多通过在职教育　的方式获得，相比全日制教育，对系统的理论知识的　掌握相对较为薄弱。系统的理论知识的缺乏会影响　行政人员在处理事物中的思维方式和执行方式，制　约行政人员依法行政能力的进一步提高和对新问题　新情况的接受程度，也会影响外界对政府行政人员　的整体评价。知识和技能的缺乏主要表现在我国行　政管理人员行政管理方式和手段单一、办事重审批　轻监督、法律运用不当、重实体轻程序、办事古板一　成不变等现象。　三、法治背景下我国行政管理部门依法行政　能力建设对策　我国行政人员依法行政能力水平的提高事关我　国依法治国理念的实践和我国和谐社会的构建，我　国行政管理部门依法行政能力建设在不同时期会有　不同的要求，应该以发展的眼光去看待和解决所存　在的问题，不断在探索中前行，坚持与时俱进。　１．树立和强化依法行政观念　社会意识对社会存在具有反作用，正确的认识　能够指导和推动实践的发展。在法治中国背景下，　牢固树立和强化依法行政的观念，对于全面加快推　进我国法制建设的进程，提高我国行政管理部门依　法行政能力具有重要意义。树立和强化依法行政观　念同时还是我国目前行政人员依法行政观念薄弱的　现实需要，法治中国背景下依法行政观念还注入了　新的元素，对行政管理人员依法行政能力提出了新　的要求。　首先，强化行政管理人员的行政服务理念。行　政服务于民的理念是本文所强调的依法行政的内涵　之一。行政管理部门的管理权力来自于人民，而人　民的意志以法律的形式体现出来，依法行政强调行　政管理活动的合法性，其深层含义必然是要服务于　人民。特别是在法治中国的背景下，行政管理人员　依法行政要处理好管理和服务的关系，将人民视为　“客户”，强调客户导向，提高服务意识，这不仅是全　面推进我国法治建设的要求，也是我国构建服务性　政府的要求。强化行政理念就是要在行政管理人员　中树立“民本”的理念和思想，普遍的现象却是我国　行政管理人员中“官本位”思想严重，因此，只有树立　“民本”思想，坚持以人为本，服务于民，依法行政才　能落到实处，我国行政管理部门依法行政能力才能　提高。　其次，强化行政管理人员的法治观念。法治观　念是依法行政的内涵之二，强调行政管理人员的一　切行政管理活动要符合法律的规定和要求，不能僭　越法律规定而行使职权。应当通过各种途径，动员　和组织行政管理人员学习依法行政的理念，宣扬法　律至上的观点，坚决和人治的思想和观念作斗争，让　行政管理人员牢固树立法律至上、平等待人、服务为　民、公正执法的依法行政理念。只有牢固树立法治　观念，依法行政的实践才能顺利进行，一些有违依法　行政的现象才能逐渐杜绝，行政管理部门依法行政　能力建设才能稳步推进。　２．加强对行政管理人员的理论教育和技能培训　信息社会和全球化意味着生活节奏、社会观念　的变化会越来越快，新情况新问题层出不穷，面对日　新月异的变化，处理日益复杂多变的社会事务，唯有　加强行政管理人员的理论素养和技能高素质，才能　跟上时代的步伐，提高依法行政的能力。　首先，加强法律法规知识的教育和学习。依法　行政强调行政管理人员行政管理活动的合法性，这　意味着行政管理人员扎实的法律法规基本理论知识　是依法行政开展和实施的基础。目前，我国行政管　理人员缺乏系统全面的法律知识，极大地影响和制　约着行政管理人员依法行政能力的提高和运用法律　知识处理实际问题的能力。因此，要提高依法行政　能力，就应当加强行政管理人员法律法规知识的教　育和学习，而且应当建立长期的培训机制，并将其作　为一项重点工作来抓。通过系统的法律知识的培　养，结合工作的实际，灵活运用，才能够有效提高我　国行政管理人员的行政能力。　其次，加强技能的培训和学习。提高依法行政　能力，不仅要加强理论知识的学习，加强技能的培养　也是重要一环。在法治中国背景下，依法行政应当　以提高民众满意度为前提，强调服务于民。然而，社　会事物往往细碎繁琐、情况多变，这就很考验行政管　理人员的实践工作技能。因此，要提高依法行政能　力，应当在加强理论知识学习的同时，加大行政管理　人员各种工作技能的培训，这样才能太高依法行政　的工作效率和处理各种突发事件的能力，提高民众　的满意度。　３．加强制度建设　法治和人治的最大区别在于流程运作的制度　化，依法行政的有效实施必须制定一套行之有效的　制度，可以说有效的制度保障是依法行政实施的重　要前提，也是提高我国行政管理部门依法行政能力　的重要途径。　第５期　杨静：法治中国背景下的行政管理部门依法行政能力建设　４３　首先，建立和健全权力监督机制。要保证权力　的合法运用，一个健全的官员权力监督机制是必不　可少的，因此，要提高依法行政能力，应当健全和完　善权力监督机制和制度。权力监督机制的建立和完　善可以从两个方面进行努力：一是形成全方位的监　督体系，上下级、同级相互监督、部门间监督、外界媒　体监督；二是监督力度的加强，提高透明度，不仅包　括监督频次、还有监督范围的扩大，特别注重加强对　政府依法行政活动的监督力度。　其次，继续完善行政机构体制和制度的设计。　我国尽管通过行政体制精简改革，行政运行流程效　率显著提高，但职能重叠、制度混乱的现象依然存　在。新时期行政体制改革和制度设计要特别注重权　责的对等。只有当行政管理人员所拥有的权力和所　承担的责任是对等的，依法行政的效率和执行力才　］　］　］　］　］　］　］能够提高。　参考文献：　［１］张文显．全面推进法制改革，加快法治中国建设——　十八届三中全会精神的法学解读ＥＪ］．法制与社会发　展，２０１４（０１）：５－２０．　中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［Ｚ］．　北京：人民出版社，２０１３．　**．在庆祝全国人民代表大会成立６ｏ周年大会上　的讲话［ＥＢ／ＯＬ－］．（２０１４—０９—０５）１－２０１５—０４—０８］．ｈｔｔｐ：／／　ｎｅｗｓ．１６３．ｃｏｒｎ／１４／０９０５／２０／Ａ５ＤＩＯ９Ｊ６ＯＯＯ１４ＳＥＨ．ｈｔｍ１．　莫于川．树立现代行政法治观念是建设法治政府的要　义［Ｊ］．中共青岛市委党校．青岛行政学院学报，２００６　（０６）：８５－９０．　张文显．法治中国建设的前沿问题［Ｊ］．中共中央党校　学报，２０１４（０５）：３１—４０．　杜娟．基层公务员依法行政能力建设问题研究［Ｄ］．长　春工业大学，２０１３．　蔡爱平．公务员依法行政能力建设初探［Ｊ］．学术探　索，２００４（１１）：１０—１３．　朱红超．我国公务员依法行政能力研究［Ｄ］．郑州大　学，２００９．　］　朱丽莎，赵成忠．影响我国政府依法行政能力建设的　深层原因及路径探析Ｉ－Ｊ］．科技创业月刊，２０１２（１１）：　７４—７６．　（责任编辑：张哲）