户籍制度改革情况

重庆电力高等专科学校电力工程系电气1113班 毛振磊

摘要：户籍制度是一项基本的国家行政制度。传统户籍制度是与土地直接联系的，以家庭为本位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式。当代中国的户籍制度已经成为经济社会发展的桎梏，迫切需要进行改革，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。

关键词 ：户籍制度改革情况；现状调查；建议

１９５８年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度。中国按照户口身份来执行科教、卫生、医疗、就业等一系列政策。这一计划经济体制下建立的户籍制度带有明显的“城乡二元分割”特征，由此产生了与户籍相关的“居住”和“暂住”等概念，事实上造成城乡之间、流动人口与本地人口之间在教育、医疗、社保、卫生等诸多方面的不平等。

２０１１年１２月８日，中国社会科学院发布《城乡一体化蓝皮书：中国城乡一体化发展报告（２０１１）》。蓝皮书表示，２００３年以来，我国的城镇化进入高速发展期并具有起步晚、波动大、复苏慢、推进快等鲜明特点。 一、 户籍制度改革大事记

２００９年１２月５日至７日召开的２００９年中央经济工作会议在部署２０１０年经济工作的主要任务时明确提出：要把解决符合条件的农业转移人口

逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。

２０１０年５月３１日，中国政府网全文公布了《国务院批转发展改革委关于２０１０年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，全年经济体制改革的重点共１１个领域。通知提出，\"深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。\"

２０１０年６月６日,新华社播发经党中央、国务院批准的《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》。该规划提出“逐步建立城乡统一的户口登记制度”。

“十二五”规划建议明确提出，“积极稳妥推进城镇化，坚持走中国特色城镇化道路”“把城镇化发展战略放在经济结构战略性调整的重要位置上”。“十二五”期间，我国城镇化水平预计超过５０％。但在新一轮城镇化进程中，我们也面临一系列挑战，诸如怎样摆脱对土地资源的过度依赖，如何有效维护征地农民利益，城镇化人口以何种方式获得同等社会权益等“三大难”。

２０１１年２月１９日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛在在中央党校举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表讲话强调,要扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。提出要进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策。

２０１１年２月２７日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝接受中国政府网和新华网联合专访，同海内外网友进行在线交流时指出，“要积极稳妥地推进户籍制度改革”，“要让老百姓活得更有尊严”，“要给人的自由和全面发展创造有利的条件”。

２０１１年４月２６日，中共中央政治局就世界人口发展和全面做好新形势下我国人口工作进行第二十八次集体学习。胡锦涛在主持学习时发表讲话，要求“积极稳妥推进城镇化”、“把流动人口管理和服务纳入流入地经济社会发展总体规划之中，为人口流动迁移创造良好政策和制度环境”、“完善社会保障和养老服务体系”、“加大对孤儿监护人家庭、老年人家庭、残疾人家庭、留守人口家庭、流动人口家庭、受灾家庭以及其他特殊困难家庭的扶助力度”。

２０１１年６月８日,中国政府网全文刊载我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》。规划范围为全国陆地国土空间以及内水和领海（不包括港澳台地区）。《规划》按开发方式将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。规定“优化开发和重点开发区域要实施积极的人口迁入政策，加强人口集聚和吸纳能力建设，放宽户口迁移限制，鼓励外来人口迁入和定居，将在城市有稳定职业和住所的流动人口逐步实现本地化。”；“改革户籍管理制度，逐步统一城乡户口登记管理制度。加快推进基本公共服务均等化，逐步将公共服务领域各项法律法规和政策与现行户口性质相剥离。按照'属地化管理、市民化服务'的原则，鼓励城市化地区将流动人口纳入居住地教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系，切实保障流动人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。”《规划》推进实现主体功能区主要目标的时间是２０２０年。

二、 各地户籍制度改革情况

近年来，中国许多地方进行了不同程度的户籍制度改革，尤其是２００８年以来，各地改革加速推进。

【北京】２００９年１２月１１日，５３名农民工被授予北京市首批优秀农民工称号，其中３０人为外地来京农民工。外地农民工如获得全国劳模称号，或取得高级工、高级技师职称的，根据本人意愿，有望在北京落户。

截至２００９年底，北京市实际常住人口总数为１９７２万人，已经突破了国务院批复的《北京城市总体规划(2004年-2020年)》确定的到２０２０年北京市常住人口总量控制在１８００万人的目标，更大大突破了北京\"十一五\"规划末常住人口１６２５万人的控制目标。

２０１０年７月２９日，北京市人大常委会第十九次会议上，市人大常委会针对制定北京市国民经济和社会发展\"十二五\"规划提出了一揽子建议，建议在合理调控城市人口规模的基础上，加强对流动人口合法权益的保护。要加强对流动人口结构的分析研究，对那些已经在京拥有合法所有权住房、具有稳定职业和收入、连续居住并缴纳社会保险金达到一定年限，符合一定条件的流动人口，研究采取新的户籍管理模式，让他们更快、更好地融入北京。

２０１０年８月２日，北京市政府公布《首都中长期人才发展规划纲要（２０１０－２０２０年）》，首次明确提出：为适应京津冀一体化发展要求，北京将逐步推行京津冀地区互认的高层次人才户籍自由流动制度。

２０１１年１月２１日，北京市十三届人大四次会议经表决批准北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要。北京市\"十二五\"规划纲要明确提出，要努力遏制人口无序过快增长，实行户籍指标调控，实施居住证制度，有序疏解中心城人口。３月１５日，北京市发展改革委副主任赵磊表示，长期以来，北京外

来人口或者常住非北京户口的人口对北京市经济社会发展做出巨大的贡献，他们是北京城市大家庭中的一分子。在“十二五”期间，北京将继续贯彻以人为本的宗旨，让所有的北京人都享受发展成果。

２０１１年３月２４日，正式公布实施的《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０－２０２０年）》提出，要全面改革考试招生制度。在高等学校考试招生制度改革方面，将探索开展市属高校本科自主招生试点，还将推进高考报名社会化试点等。２０１１年，９类非京籍的考生可在京考高中，这９类学生中未包括流动人口子女。３月３１日，北京教育考试院出台《北京市２０１１年普通高等学校招生工作规定》，北京市此次确定高考加分１０分的照顾对象包括７类人员，其中包括归侨（华侨）子女、台湾省籍和少数民族考生；可获得２０分加分的考生包括１１类人员。

２０１１年４月１３日，北京市副市长丁向阳在北京市２０１１年卫生工作会议上表示，下一步北京市医改的重点将是难度最大的公立医院改革，将按照“管办分开”“政事分开”“医药分开”三步推进。

２０１１年５月５日，北京市第六次全国人口普查领导小组办公室公布第六次人口普查数据显示，北京市常住人口为１９６１．２万人，十年间平均每年增加６０．４万人。外省、市来京人员７０４．５万人，占常住人口的３５．９％。人口受教育的程度处于全国领先。

北京市教委发布的２０１１年小升初政策，规定外来务工人员子女在京借读所需提供的证明将从往年的“五证”减少为“两证”。

２０１１年５月１０日，北京市有关部门对外发布了《关于发放孤儿基本生活费有关事项的通知》，集中收养和社会散居的孤儿，每个月的生活费分别为１

６００元和１４００元。这标志着北京市孤儿保障工作进入规范化阶段。北京市此次调整实现了福利对象的扩展，将父母均无抚养能力的未成年人视同孤儿；其次，实现了孤儿养育标准市区统一、城乡统一；同时实现了规范管理，通过发放《儿童福利证》减少重复认证、审批等环节，更有利于保障孤儿各项合法权益的实现。

２０１１年５月２７日，北京市十三届人大常委会第二十五次会议表决通过了关于修改《北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则》的决定。这次修改充分体现了城乡“同票同权”的原则。

２０１１年５月３０日，北京市第六次人口普查办公室对外发布北京市第六次全国人口普查分析数据显示，２０１０年，北京市１２５６．７万户籍人口中，人户分离人口多达３４５．４万人，占户籍人口的比例为２７．５％，平均人户分离时间长达５．５年。

２０１１年６月３日，北京市委十届九次全会审议通过《中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》。提出要推动社会服务管理由以户籍人口为主向常住人口拓展，社会保障逐步打破户籍、地域、身份界限，努力做到社会保障、基本公共服务城乡一体化、各类人群全覆盖。

【上海】

２００２年，上海市于出台《引进人才实行＜上海市居住证＞制度暂行规定》，根据规定，具有本科以上学历或者特殊才能的国内外人员，以不改变其户籍或者国籍的形式来上海市工作或者创业的，可以依据相关规定申领《上海市居住证》。２００９年，上海出台《持有＜上海市居住证＞人员申办本市常住户口试行办法》，上海\"居住证转户籍\"政策的核心条件包括\"持有《上海市居住证》

满７年\"、\"持证期间按规定参加本市城镇社会保险满７年\"等５个\"申办条件\"和\"在本市远郊地区的教育、卫生等岗位工作满５年持证及参保年限可缩短至５年\"等４个\"激励条件\"，激励条件可跳开部分申办条件准予优先申办。

２０１０年６月４日，《上海市发展公共租赁住房的实施意见（征求意见稿）》向社会公开征求意见。上海将正式推出公共租房住房政策，将住房保障覆盖面从城镇户籍人口扩大至有基本稳定工作的城市常住人口。

２０１０年７月２７日，上海市十三届人大常委会二十次会议审议了《上海市人民代表大会常务委员会关于废止本市部分地方性法规的决定（草案）》，拟废止５部地方性法规：这５部被建议废止的地方性法规包括《上海市乡人民政府工作暂行条例》《上海市人民警察巡察条例》《上海市公证条例》《上海市外来流动人员管理条例》《上海市居民同外国人、华侨、香港特别行政区居民、澳门地区居民、台湾地区居民婚姻登记和婚姻咨询管理若干规定》。

２０１０年８月，上海市政府公布了《上海市引进人才申办本市常住户口试行办法》。根据此办法，１１类在上海工作稳定、专业（业绩）与岗位相符的引进人才可申办上海常住户口。截至２０１１年８月３１日，共有户籍直接引进的各类人才２４７６人，引进人才的落户标准已进一步细化。

２０１１年１月１９日，上海市人力资源和社会保障局公布《持有＜上海市居住证＞人员申办本市常住户口若干问题的处理意见》，明确了居转户的配偶落户政策，并放宽了居转户人员落户地的规定。

２０１１年３月１４日，上海市副市长沈晓明在上海基础教育工作会议上表示，\"十二五\"期间，上海将以常住人口而非户籍人口为基数，配置基础教育资源。 上海2012年计划新建幼儿园、学校300余所

２０１１年４月１日起，上海城镇居民最低生活保障标准从每人每月４５０元调整为每人每月５０５元；农村居民最低生活保障标准从每人每月３００元调整为每人每月３６０元。

２０１１年５月１７日，上海医改方案正式出台。根据上海医改《实施意见》、《近期重点实施方案》，上海市基本公共卫生服务将覆盖常住人口，２０１２年基本医疗保障制度将覆盖全市城乡居民。上海市卫生局表示，将在全市５００多家医院全面开展医务社工和医院志愿者工作，大力建设医改社会支持系统。

２０１１年７月起，上海将外来从业人员纳入城镇职工社会保险范围，并采取逐步过渡的方式以缓解企业和个人的实际负担。

２０１１年７月２１日，上海市政府公布关于社会救助和保障标准调整的最新方案：这一标准不仅与物价上涨挂钩联动，而且“涨幅”必须高于城镇低收入居民基本生活费用价格指数。

２０１１年７月，上海www.shdc.org.cn或www.95169.com网站及９５１６９电话实施免费预约挂号,提供２４小时服务，外省市地区的患者拨打该电话预约不收取长途费用。

２０１１年８月３０日，上海市教委宣布，凡在上海公办幼儿园或政府购买学位的民办幼儿园就读、具有上海户籍的城乡低保家庭和烈士家庭的适龄幼儿以及适龄孤儿，将获得幼儿园管理费和伙食费的资助。新学期起，上海中小学、幼儿园将按相关规定落实资助，实现全市从学前教育到高中阶段教育的资助“全覆盖”，确保适龄学子不因家庭贫困而失学。

２０１１年９月８日，上海市人力资源和社会保障局发布《关于申办〈上海市居住证〉有关问题的通知》，表示将从两方面进一步放宽申办《上海市居住

证》（人才类）的条件。大专生和高技能人才纳入人才类《上海市居住证》申办范畴，按照相关规定，持有《居住证》的人员可在子女教育等方面享有相关待遇。截止目前，办理上海人才居住证的引进人才已达到３７万人。

截至２０１１年１０月１２日，上海基本公共卫生服务已覆盖全市实有人口，凡是在上海生活、工作的人可免费享受到１２大类基本公共卫生服务项目。人均预防保健费用标准达５０元。推进实施基本公共卫生服务均等化是国家医改方案一个重要的实施目标，上海自１９９７年开始实施社区预防保健等公共卫生服务项目以来，覆盖人群逐步从户籍人口向包含户籍人口、外来常住人口、流动人口在内的全体实有人口扩展。

２０１１年４月，上海正式启动家庭医生制试点。截至７月２５日，１０个试点区总计有７４家社区卫生服务中心，１９９个社区卫生服务站，２８５个村卫生室参加家庭医生制试点。参与试点的全科医生８９７名，其中全科主治医生６３３名，占７０．５７％，郊区另有４７３名乡村医生参与试点。截至１０月１７日，上海已经有１０个区县约１３７０名医生参与家庭医生试点，为市民提供全程健康管理，为保证服务质量，一位家庭医生签约居民不超过２５００名。

截至２０１１年１０月２３日，上海实现新农保制度全覆盖，提前完成预定目标。根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》要求，上海２０１０年出台了贯彻实施意见，明确“２０１０年试点范围为浦东新区、松江区和奉贤区，以后逐步扩大试点。２０１１年底实现本市新农保全覆盖。”

三、 进一步深入开展户籍制度的几点建议

1、户籍和社会待遇脱钩，恢复户籍的本来面目。清除户籍所带来的社会公平问题。

2、集中人口管理权，成立统一的管理机构，减少人口管理的杂乱无章、政出多门的情况。

3、实行统一的户口，取消城乡的户口差别，取消户籍的区域歧视，解决人户分离的问题。

4、逐步降低户口迁移的门槛，实现人口的自由流动。

作者简介、注释：刘 强 张世钊 赵 健 新华资料

8月15日我市户籍制度改革全面启动》

8722万四川人成为“居民“》

《中国户籍制度改革与城镇化进程》 《 《建城乡统一户籍制度