第一章 公共管理学概述

第一章 公共管理学概述

一、公共管理学

对公共组织尤其哪个是政府组织的管理活动以及规律的的研究，或定义于对公共组织如何有效地提供公共物品的研究。

1、公共管理：以政府为核心的公共组织和其他社会组织以有效地促进公共利益最大化为宗旨，综合运用政治、法律、经济和管理等多种学科的理论与方法，以民主和科学的方式行使公共权力，依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动。

2、公共管理的本质特征

（1）公共性。公共管理的公共性包括两个层面的涵义：一是利益取向的公共性，即公共管理必须致力于实现社会的整体利益，而非某一特定阶级和群体实现其利益的工具。二是公共参与性，即公共管理活动是由政府以及其他社会组织及公民共同来完成。

（2）管理本质的服务性。即公共管理的所有活动的价值取向都应当服务于整合和优化社会的资源配置以实现社会公共利益的最大化。

（3）政府与公民合作的共治性。即公共事务管理中必须通过实现政府和公民社会的合作来进行治理。政府并非全能，其受到自身或是外部条件的影响，必须通过发挥社会中其他资源的作用来对政府的功能不足或是失效进行调整，这些重要的资源就是社会中应当同样可以成为权利主体的其他公共组织、民间组织和公民的力量。

3、公共管理的主体和客体

任何一种管理活动必然会有主体和客体。公共管理的主体是以政府为核心的公共部门和其他社会组织，他们的行为代表公共利益。公共管理的客体是人类社会的各种公共事务，与此相关的公共政策、制度和规范，以

及主权范围内的全体公民。

主体：公共管理者、公共管理部门

（1）在政府组织、事业单位、各种非盈利组织以及其他社会组织工作人员构成了公共管理的主体，是公共管理者。其体现了“公益人”的角色，代表公平、正义和自由等规范性的价值追求，是定位于促进社会公共利益最大化的管理。

其应具备一定的政治、道德、心理素质，掌握相当的知识，有管理者需要的计划、组织、

领导和控制的能力。为此，公共管理者必须加强自身修养，以便能正确而高效地进行公共管理活动。

（2）公共管理部门包括政府部门及其它从事社会公共事务管理的非盈利组织。非盈利组织是不以盈利组织为目的、从事社会公共服务的社会组织，在我国类似的机构被称为“事业单位”。

（3）公共部门管理主要是政府的管理，政府作为公共权力的执掌机构，地位极其重要。他的基本作用就是维持、处理社会公共事务，保证全社会公平与效率的实现。其作用可分为两类：政治职能和公共职能。进入20世纪以来，国家对社会经济生活进行全面的干预，使政府的公共管理职能日益强化和突出。主要表现在：（A）保证和促进市场公平竞争。（B）参与经济运行，保障社会公共物品供给。（C）干预社会运行过程，以实现既定的社会经济活动目标。

客体：公共管理者所要进行的公共事务管理涉及到人类社会的许多领域。除了私人事务以外，凡是那些公民不能通过市场而得到的产品和服务都是公共事务所涉及的领域，都是公共管理所涉及的范围。包括经济管理、社会管理、政治管理等

（1）经济管理。其管理效果关系到一个国家综合国力的成长状态，经济范畴的公共管理分别从社会经济运行的内容和公共经济管理的调节方式两个方面来分类。

从社会经济运行角度看，公共经济管理包括对社会经济量、经济行为和市场结构的管理。

从公共经济管理的调节方式上看，主要涉及宏观调控和公共规制两大方面的管理。

宏观调控是指政府从保持社会总供求平衡协调和国民经济稳定快速发展的目的出发，通过运用宏观经济政策调整宏观经济变量而影响市场变量，以引导市场经济主体行为的公共管理活动。

（2）社会管理。是公共管理的一般范畴，社会范畴的公共管理主要包括社会保障、对公共会资源用于社会目标的有效利用和社会成员的全面发展。（A）社会保障有广义和狭义之分。（B）对公共资源用于社会目标的有效利用，是关于公共资源的管理问题，包括公共资源的利用和公共环境的建设。（C）社会成员的全面发展是公共管理的目的性任务。

（3）政治管理。是指政治决策的全程管理，包括对国家与政府制度的决策，对法律和社会安全秩序管理规则的决策，对国家从事对外政治经济关系的决策。具体来说，政治管理通常包括了战略管理、决策管理、程序管理、项目管理和绩效管理等内容。

4、公共管理和私人管理

“公”和“私”是相对的，公共管理在许多重要方面是与私人管理存在着差别的，主要表现在：

（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务的，追求公共利益，而私人管理以营利为目的。

（2）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。私人部门的权威和责任的划分比较清楚，而在政府中，这种运作的规模和复杂性，对官僚机构加以政治控制的要求，对一致性和协调的寻求等因素导致了责任机制扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策的过程。

（3）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。对于政府部门，没有太多的消减开支和有效运作的诱因。而工商企业组织以有效的运作为动机，以在市场中靠竞争获得发展的机会。

（4）就人事管理而言，政府组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格的多。

（5）与私人部门的管理不同，公共管理包括广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的，因而，它具有明显的政治性或公共性的特征。

（6）公共组织与私人组织都要运用资源去生产商品与服务，然而公共部门的产出难以量化。企业管理者追求利润，而公共管理者更关注公众的利益。

5、公共物品：是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。

公共物品的上述特征以及规模效益大、初始投资量大的特点，使的私人企业或市场不愿意提供、难以提供或提供难以做的有效益，这就需要政府及其它公共部门的介入。而私人物品的效用边界清楚，市场是提高此类物品的最佳方式。公共物品的划分：（1）纯公共物品和准公共物品（2）有形的公共物品和无形的公共物品（3）全国性的公共物品和地方性的公共物品

二、市场经济和公共管理

1、兴起与发展：公共管理的历史与国家的历史同在，同兴起，同发展。从19世纪末20世纪初，在自由资本主义想垄断资本主义发展时，这一时期的政府组织激斗迅速膨胀，管理活动的范围加强。70年代后，西方国家的社会科学想着整体化发展，跨学科，交叉综合研究成为社会研究的主要趋向。

2、公共管理学的特征

（1）公共管理学是一种广泛而综合的知识框架，它打破了传统行政学的学科界限，把当代经济学、管理学、政策分析、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理的研究之中。

（2）公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理和政府管理问题。传统公共行政学主要是以政治学研究途径为主，而公共管理学以经济学途径和管理学途径研究为主。

（3）公共管理学拓展了政府管理研究的领域，具有一系列的主题创新。

（4）公共管理学提供了一种当代公共管理的新模式，在处理公共管理实践尤其是市场和政府、企业、政府与社会关系时提供处理关系和问题的新思路。

3、公共管理兴起的原因（公共管理时代兴起的因素）

（1）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。（2）经济因素与财政压力。

（3）社会问题与政府不可治理性的增加。（4）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。

4、市场经济国家公共管理的基础和目标

在市场经济条件下，公共管理的客观基础和目标来自于“市场失灵”和“政府失灵”。

政府失灵的表现：（1）不完全竞争（2）外部不经济性（3）公共产品（4）经济稳定（5）内部不经济性（6）不完全信息（7）最优发展路径。

政府失灵的主要三种情况：（1）政府内生性失灵（政府内部腐败，政府工作人员谋私利，考虑自身利益）

（2）政府外生性失灵（没有或不能把握决策造成的决策失误）

（3）政府体制性失灵。包括三种情况：（A）政府决策体制性失灵（B）政府组织体制性失灵。如政府间关系和上下级关系不协调（C）政府时滞体制性失灵。即决策成本高，时间长，常常决策出来了已经时过境迁了。---------好好理解

西方国家政府改革实践

（1）各类公共管理职能的分离。即政府部门仅限定为政府规则制定，决策执行和政府服务职能转移为“准政府”性质的公共机构。

（2）执行机构和服务部门按市场化模式进行管理。（3）在竞争中提高公共机构的服务水平和运行绩效。

（4）对顾客负责成为公共机构改进服务的持久动力。

（5）改革财政管理，实行“以结果为取向”的绩效预算。

（6）改革人事管理制度，更多地体现灵活性和激励机制。

（7）向基层下放决策权和处置权，提高应变能力和反应能力。

（8）实行绩效管理，是管理者承担更大的责任。

5、第三部门：是指介于政府与营利性部门之间，依靠会员缴纳会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或无疑作为的社会公益事业，从来实现服务于社会、促进社会稳定与发展的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。（弥补和解决公共部门在外部性方面的缺陷，市场和政府失灵下的无力）

6、治理：相对于传统的政治理念而言的，是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

治理理论的特征：（1）权力中心多元化（2）强调国家和社会组织间的相互依赖合作关系

（3）强调管理对象的参与（4）政府有责任用新的方面提高管理效率。

三、公共管理在中国的兴起与发展

1、公共管理在中国的兴起：改革开放后，从计划经济、全能政府向市场经济转变。

2、中国公共管理面临的挑战

（1）培育市场发育。我国市场经济体制并非是自发演化而成，而是靠政府力量建立起来的，因此政府管理面临的首要问题是建立和完善市场机制。

（2）深化政府体制改革。我国刚刚建立起来的公共管理体制还很脆弱，受到传统计划经济体制的强大惰性制约，仍有许多方面不能适应市场体制发展的需要。

（3）缺乏高效廉洁的国家队伍，公务员素质不高，这些都需要深化体制改革来解决，要进行体制创新，实现管理的科学化、民主化、法制化。

3、公共管理运行环境中的问题

（1）市场经济发育方面。我国市场经济发育不完全。（2）社会自制能力方面。我国社会自制能力差。

（3）经济技术方面。中国经济和科学技术远没有达到后工业社会的水平。

4、公共管理的改革、创新和发展

（1）创新公共管理理念。公共管理理念应以“社会服务”为宗旨。

（2）转变政府职能，创新政府管理手段。 （3）理顺政府和市场的关系

（4）培育社会中介组织，建立国家和社会的合作。（5）重视公民与管理的积极性，实现管理的民主化。 （6）公共管理的法制化。