古代的进京上访和截访制度

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来源：《华声·观察》 2012年第5期

文 沈彬

设计一条民意上达渠道，不仅是必要的，也是维护权力结构所必需的。

在阅读中国人民大学博士李典蓉女士的著作《清朝京控制度研究》前，我还真不知道“京控”这个古代法律术语。不过，京控的另一种叫法“告御状”，大家不会陌生——京控有些类似于现在的上访制度。

大而化之地说，中国古代属威权社会，统治者不希望臣民有强烈的权利意识而去打官司。因为打官司本身，就算是“民风刁顽”，也是对专制的威胁。孔子的名言“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎？”《易经》里那句“讼则终凶”，这两句话随着历史的发酵，无限膨胀为官府的“伟大理想”——从“息讼”变为“压讼”。

问题的另一个层面是，无论古代的权为个人所有还是现代的权为民所有，权力的最高标准，都是维持权力形态的稳定。从这种意义上说，最高权力的根本宗旨，都是一致的，那就是防止权力的私有。而在权力结构的底层，权力拥有者，为了牢固手中的权力，不使沦失，就一定要采取权力手段进行权力维护。如此一来，权力在中下层，便失去了权为公还是权为私的界线。

最高权力层无法完全廓清这种界线，也无法要求所有中下层权力拥有者完全为公用权，因此，设计一条民意上达渠道，不仅是必要的，也是维护权力结构所必需的。这就是古代谤木制度以及告御状制度形成的前提。

从效果看，京控也是中央政府控制地方，皇帝控制官员的政治手段。就像皇帝能任意开启、关闭其他沟通渠道(言路)一样，皇帝也控制着京控的阀门。比如，嘉庆帝即位之后，出于政治手腕也罢，励精图治也罢，反正一改其父乾隆帝严格限制京控的政策，表示要“勤求民隐”，不许官员限制百姓京控，甚至称自己有时间的话会审阅每起京控案卷宗。

在京控上，大体上形成了中央为彰显“政平讼理”，地方官员为“劝民息讼”的博弈；如何保障百姓的权利，并不是关键，关键在于统治者内部的平衡。地方官员甚至为了“息讼”，不惜“截访”——截拿。

有的截拿，是被控告的地方豪绅在路上抢走京控者的盘缠，阻止其京控，但地方豪绅显然与地方官员有勾结。有的就是地方官员派差人截拿“上访者”。比如清末的东南漕运系统中，地方官员甚至养着打手“专殴控漕之人”，使得东南办漕之民，控告无门，又进一步激起民变。最奇怪的是“截访”，甚至有时是全国一盘棋，比如1836年四川陈某打算京控，到达北京附近的涿州时，因为东西被窃而告官，当地查验现场时搜到状纸一张。州官直接通知直隶总督琦善，并将陈某解回四川原籍，不令京控。

京控的法律制度到底是怎样的呢？

早在《周礼》里就有“肺石听辞”、“路鼓之制”，这是百姓向皇帝、中央机关上访的最早记载。路鼓后来演变为“登闻鼓”、“鸣冤鼓”。但向皇帝“直诉”，乃至一切告状，并不是统治者喜欢的。查一下《大清律例?刑律?诉讼》就会发现，那不是什么诉讼法，而是“不让告状法”。其中维护告状人权利的“听讼回避”只有一条规定，而打击“诬告”的有26条规定，打击越级上访的“越诉”条目有27条规定，剩下的就是官府严厉打击“教唆词讼”之类的规定。

“越诉”与京控的“直诉”关系密切。从隋代开始，统治者就确立了严格的逐级告状制度，案件必须经县、郡、州、中央省部逐级上告，越过一级就算“越诉”；只有走完上述程序后，或者官员都不受理时，才可以敲登闻鼓向皇帝直诉。如果向皇帝“越级上访”，那么也构成越诉。唐代法律规定：越诉就是犯罪，要笞四十；官员受理越诉，一样是犯罪。还有一种直诉方式，叫“邀车驾”，俗称拦驾告状。唐代把这视为普通的“越诉”，即便冲入皇帝仪仗也只是杖六十。但明朝法律规定：告状者冲入皇帝仪仗，就可判绞刑。事实上，随着京控者越来越多，明清两朝应对京控的措施也越来越严厉。

明朝晚期每一朝皇帝都会出台严控京控的新政策。比如嘉靖朝规定：告状者“于登闻鼓下及长安左右门等处自刎自缢，撒泼渲呼者，拿送法司，追究教唆主使之人，从重问拟。”可见当时通过自残告状的人，并不少；明朝统治者也并不顾惜，这些规定都被清朝所继承。

清朝规定，上访者只可敲设于都察院和步军统领衙门之外的“鸣冤鼓”，但不允许“邀车驾直诉”。咸丰元年，皇帝从西陵回京，有当地妇女希望减免粮租就拦驾呈诉，因为兵丁拦阻引发冲突，妇女们拿石头掷打兵丁。此事为首者张伊氏，以“妇女犯殴差哄堂罪”，发配边疆驻防地为奴。

清代对于京控的处理流程有明确规定：都察院接受上访后，认为情节较重的向皇帝具奏；情节较轻的，受理之后再转回各省总督、巡抚办理。都察院和步军统领衙门每年两次，催告各省逾期未结的案子，并向皇帝汇报。

前面说了，中央要“政平讼理”，地方官员却想着“劝民息讼”，乃至“压讼”，地方官员除了用截拿手段控制京控外，对于中央已经受理的京控也想办法“搞定”——比如拖延手段，案子发回到各省督抚手里，但下属地方官员早把京控人视为寇仇(丁日昌的说法)，他们一般无视20天内遣送证人的期限，而且常常是先遣送一些无关的或不重要的证人，造成省里无法审理发回的京控案。

有的官员则在和稀泥。因为法律规定京控不实，就是诬告，要受处罚。但官员又不愿把案子审得太明白，证明就是诬告并处刑，那会引发新一轮的京控，而会通过简单地责打京控人，了结案件。针对这种情况，朝廷在1882年发过一道命令强调：如果京控属实就惩罚罪犯；如果京控不实就惩办原告；禁止使用模棱两可的语言。

到了清朝末年，京控制度纠正错案的效率越来越低。一件京控案件，少则需要三年两年，多则需要十几年二十年方可审结。到光绪年间，关于“近年各省京控，从未见一案平反”，或“州县承审京控上控各案，往往逾期不结”的记载，极为常见。

（摘编自南方报业网，有删节，原标题为《京控：中国古代的进京上访和截访制度》）