浅析黑名单制度规范化建设

浅析黑名单制度规范化建设

作者：袁奔

来源：《法制与社会》2018年第08期

摘要如今在市场经济快速发展、法制建设不断推进的大环境下，黑名单制度应运而生。它作为市场诚信监督体系的重要组成部分，在市场经济平稳运行的过程中发挥着重要作用，在失信惩戒方面提供了新的手段和依据。但是作为一项新兴制度，黑名单制度的立法规范及相关权利救济方面存在着诸多缺陷，在实际运用上存在着滥用误用、无序建设、过度惩罚等诸多问题。本文从黑名单制度的理论基础入手，结合调研数据，总结黑名单制度中所存在的问题，分析黑名单制度未来的发展趋势，并提出完善建议。 关键词黑名单制度 信用体制 法权益 法制建设 一、现行黑名单制度情况概述

在我国，广义黑名单制度有两种，第一种是指政府机关依据有关规定，基于信用约束和社会惩戒目的所设立的面向社会公示的严重违法失信公民或法人的信息记载。第二种则是公众企业结合自身企业的一些特性，基于对公司利益和公众利益的保护，并依据部分法律、法规所设立的用户失信信息记载。

纵观近些年，由于失信导致的产品质量问题所造成的恶性事件层出不穷，染色馒头事件、塑化剂事件、强生“致癌门”，达芬奇“造假门”等等无不刺痛着公众的神经。在此背景下，黑名单制度受到相关部门重视。黑名单制度的建设必须要明确政府权力边界，谁有权拟定黑名单，拟定黑名单的程序怎样设置，其执行过程和结果是否透明公开、如何公开等，都需要规范。 理论研究的欠缺和空白使得黑名单制度在实践中缺乏有效的指导和规范，导致该项制度在实践中可能会存在混乱甚至滥用的倾向。 二、黑名单制度现存问题的探究 （一）法律性质不明确

现今众多行业领域出现了各式黑名单制度，这使人们对黑名单制度的定位及不同具体制度的性质区分产生了模糊。

在其根本目的之上，只有明确不同黑名单制度的性质差异，才能更好地对其进行相应的法律规制。例如，依惩戒手段为标准，分为公开的黑名单、无限权限制的黑名单与不公开的黑名单、依限权查阅的黑名单。 （二）内容标准紊乱、不统一

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在调研工作中我们发现，从当前我国现阶段黑名单制度现状来看，尤其体现在行政管理领域，黑名单具体的内容标准，如进入、退出黑名单的条件、程序、依据、时限等方面仍存在规定不清晰、相关制度间标准协调性差的问题。

从行业管理层面来看，黑名单在一些领域，不同地区的相关管理条例中具有较大的出入。例如国家食品药品监督管理局《关于印发药品安全“黑名单”管理规定（试行）的通知》，文化部《文化市场黑名单管理办法（试行）》和国家工商总局《严重违法失信企业名单管理暂行办法》等一些文件中我们发现，在黑名单移出标准方面，各部门间做出了弹性管理、期限管理等多种不同的规定，且有些部门尚未对此提出明确标准。 （三）缺少法律依据、合同依据

目前现有黑名单制度多存在于政府部门及部分垄断性行业之中，除少部分以相应法律为来源基础，其他大多依据各地区层级较低的地方规范性文件，此类黑名单制度并不具有较强的法律约束性，在其普及实施上也必将受到较大的阻力。

同时在众多黑名单制度当中，仍存在一些无法无据的黑名单类型，其法律依据乃至合同依据的缺失依然是一重大隐患，对公民、企业的合法权益也会构成潜藏威胁。例如，一些航空公司的黑名单制度既没有法律依据也没有合同依据，其在实施过程中难免产生诸多问题，也会给司法实践带来一定困难。

（四）权利保障救济措施不完善

根据法治的基本原则，黑名单制度的建立完善更应权衡其承接力度与其所要对抗的行为性质之间的关系。然而在大多限制公民权利的黑名单制度之中，现有救济渠道却并不规范。以《北京市旅游不文明行为记录管理暂行办法》为例，虽然当事人被给予一个申诉的机会，但是这种申诉作为旅游部门内部的申诉，其公正性和可信度是存疑的。

在实际调研中我们也发现，类似当事人被列入黑名单制度但其本人并不得知的现象并不少见，也更无处申诉，甚至还有部分不法分子借由制度的漏洞进行对他人的报复。黑名单制度在实施的同时是否真正履行了相应的告知义务并创设了合理的权利救济渠道，也将是日后制度完善的重点。

三、发展趋势分析

（一）从失信惩戒转向守信激励

以山东省环保保护厅实施的《山东省企业环境信用评价办法》为例，其将各企业依其信用评价为绿、黄、红标三类级别，并分别对绿标企业、黄标企业、红标企业采取政策优惠、加强监管、强制整改等措施，从以往的失信惩戒转变为守信激励，引起企业对环境信用的重视，同时采用信用制管理办法一定程度上也减轻了环保部门的监管压力，提高环保部门的工作效率。

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（二）从“事后惩戒”到“事前预防”

以浙江海关的调研为例，通过调研我们了解到目前海关部门遵循《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》第225号令，主要依《海关企业认定标准》从企业内部管理、财务方面、企业守法、贸易安全等多个方面对企业信用进行全面的信用评估，形成高级认证、一般认证以及失信企业，并对其实行差别化管理。对比以往对失信企业进行事后惩罚的办法，新规更具超前性、科学性、预防性等优势。 （三）由信用信息的独立到共享

以《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推诚实信用建设的指导意见》为例，其中明确提出了部门联动社会协同的基本指导原则。为了加快信用信息的共享，意见中还提出了以互联网为载体，依托国家电子政务外网，建立全国信用信息共享平台，发挥信用信息归集共享枢纽作用，加强区、市、省信用信息的层层公示和共享。 （四）由独立奖惩措施到联合激励惩戒

以《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进诚实信用建设的指导意见》为例，其中重点提出了构建守信联合激励和失信联合惩戒协同机制，建立触发反馈机制，实施部省协同和跨区域联动。各部省和区域相互配合，在交流中建立健全跨地区、跨部门、跨领域的信用体系建设合作机制，加强信用信息共享和信用评价结果互认，从而实现失信惩戒制度由独立奖励制裁到联合激励惩戒的转变。 四、对策与建议 （一）对策

针对前文中所提到的几个现存问题，我们认为对策方向应从推进立法和强化司法两个大的方面予以考虑，对于当前黑名单制度中权利救济方面所产生的问题，我们认为应将规范重点放在拓宽救济渠道、提升救济效率上来，如补充合同依据，明确申诉流程申诉标准，加强审核保障流程公开透明，加强权利救济建设等。 （二）建议

我们设想独立或者新建一个行政部门，暂称其为“信用中心”。信用中心下设两个部门：信用管理部、信用监督部。

信用管理部，其职能是信用认定以及复核。公司企业与公民消费者本身的不诚信行为都将影响其信用等级，都可以作为评定信用等级的参数。在信用管理部评定之后，将结果面向各个评定主体进行公示。同时，信用主体也将适用相应的奖惩政策，如多缴税，暂时限制其所享有的一定权利等。

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信用监督部，其职能是对信用管理部门予以权力监督并对公众企业建立信用制度监管。同时对于一些具有特殊性垄断性的行业，如通信、电力等，也会设立一定的黑名单制度或者其他的信用监管制度，统一规范该行业信用管理工作，以保护公民的合法权益不受侵害。 此外，我们提出在现有法院业务体系中，专门设立划信用法庭，它的主要职能即受理信用问题的相关诉讼，拓宽权利救济的渠道。当信用主体认为信用评定存在问题或遭受了其他信用管理方面的侵害后，可以向信用法庭提起诉讼，同时通过信用法院的公示平台，对信用评定等级、黑名单中相对人的处理办法进行公示。 五、结语

根据依法行政原则，政府所作出的具体行政行为必须具有法律依据。但也正是作为新兴制度，在对其的立法规范及其权利救济方面存在着诸多缺陷，存在着诸多隐患，对公民合法权益的保护带来了潜藏的威胁。一项制度若缺乏法律依据，就是无本之木、无源之水，虽然黑名单制度在我国得到广泛运用，但是缺乏专门的法律或法规对其进行规范。当前，政府实施黑名单管理制度的主要依据是部门规章，而不是法律，经营者实施黑名单管理制度的主要依据是其内部管理制度，而不是法律。因此，为了完善黑名单管理制度，必须加强法治建设，用具体法律规范黑名单制度。但是纵观我国法律体系，关于黑名单制度的针对性规定仍存在缺口，此项制度如何能贴合完善的适用，仍有着许多问题需要我们钻研探究。