出谋献策谈信访

出谋献策谈信访　●耿艳娥　我国的举报、上访制度从尧、舜时代设置　些信访机构往往职能交错，缺乏内在的沟通和协　“诽谤木”（“诽谤”的原义是指议论是非、指　调，信访资源被大量浪费闲置。同时，一些信访　陈过失）算起，历经西周的“肺石”，西汉的　部门服务意识不强、职责不清，缺乏快速协调联　“锈筒”，晋代的“华表木”、“登闻鼓”，南　系行动能力，存在着多重受理或互相推诿的现　　朝梁武帝时的“木函”，唐朝武则天的“铜匦”　象，使得信访工作效率十分低下。到今天的举报箱，可谓历史悠久。经过五千多年　２．信访数量大。　从２００３年１月１日到ｌ１月２６日，仅全国人大常　的发展，这一制度已成为当政者与百姓之间信息　交换的桥梁，发挥着化解社会矛盾、顺应民情民　委会办公厅信访局就收到上访信件５２８５２封，接　　７００３件。　意、校正领导决策、维护社会稳定的重要作用。　待上访ｌ＝　信访工作实奠的。小　与。乏　当前我国社会经济正处于转型时期，各种利　益冲突和社会矛盾增多，这就给信访工作提出了　严峻的挑战：　一．１．与庞大的信访量相比，信访立案数只是一　个相当小的数字。２００３年１０月６　日　＜辣望＞周刊　案就跟买彩票中彩・样难。”　　“对上访群众来说，反映的问题要被立　庞｜大的信访机构与数量巨大的信访寨　报道说：件　１．信访机构繁多、庞杂，，信访工作效率低　下。　．　管信访机梅十分庞大，但由于缺乏对职　能部门的约束力，　群众投诉的大部分象静是在没　从中央　地方，各级党委、　人大、政府、公　有任何监督措施和处　哩意见的情形下层层转办　检法以及相关的职能部门均设有信访机构，而这　的，最后被不明不白地　消化”掉了。．　维普资讯 http://www.cqvip.com

信访２１２作　３同法救济渠道不畅，群众信访难。在一些　都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不　基层官员眼中，“上访”就等于“闹事”，上访　管。”我国的信访工作既缺乏制度规范，又没有　者就是“刁民”、“告状专业户”，无异于“不　对工作内容的具体、实在的说明，随意性很大；　安定因素”；个别官员担心群众上访反映自己的　具体受理人员主要是看领导脸色行事，靠领导批　腐败问题，就对上访千方百计地采取阻挠、压制　示、上级条子来解决群众上访问题，工作没有独　的方法，非法限制甚至剥夺公民的上诉权。因　立性，实际上就是“摸着石头过河”，凭经验和　此，老百姓总抱怨有话没处说、有冤没处诉：　责任心干工作，完全处于一种没有约束、自由发　“信访办、信访办，门难进、脸难看，一推二拖　挥的状态。在这样的体制下，信访成本之高（包　三下转，访来访去事不办。”　三．对我国信访工作的思考　括上访成本和处理工作成本）就成为一种必然。　据２００４年３月６日《深圳日报》报道。深圳市民杨　金伟为举报一个燃气黑气站，反反复复奔波市、　１觋行信访制度的特征与困惑。　首先，信访部门不具有独立的行政地位和行　区两级２３个部门，付出通讯费、交通费、误工费　政权力。信访部门只是各级国家机关的一个部　计２９８元，生命安全甚至受到威胁，依然毫无结　门，没有行政执法权，以致老百姓不得不依赖和　果。　仰仗“青天大老爷”为民做主。要办事得先找　（２）信访工作地位边缘化、弱化，缺乏权　人，找不到人走不进门就办不成事，总理替民工　威性。在我国，信访部门虽属“官办”机关，却　讨工钱等现象，无不表现出信访机构权力的局　不具有独立的行政地位和行政权力，监督职能很　限。　模糊，权威性、干预性又虚又弱。信访工作缺乏　其次，信访工作缺乏监督，缺乏透明度和公　可操作性，实施起来很难。部分地方领导甚至认　正性。现在信访者反映的问题“８０％以上有道理　为信访工作“可有可无，可大可小”，信访部门　或有一定实际困难应予以解决”　，但由于信访　只是一个供群众看的“摆设”、“门面”，对其　处理程序不公开，又没有完善的信访信息反馈系　“视而不见”。许多基层信访部门接待室面积　统，信访人完全被置身于事外，不仅人身权、知　小，接待设施差，力量薄弱，经费短缺，扮演的　情权、质询权没有保证，连最基本的申请与举报　仅仅是“观察员”和“信息员”的角色。这就造　有联系的举报接待者或案件处理者回避的权利也　成了领导应付信访机构的请示，信仿干部应付信　无法落实，更别说获得带有激励性质的收益权　访工作的倾向。　了。　四．信访■度该何去何从　１强化信访部门对信访案件的监督责任——　当前，信访工作作为一种具有中国特色的行　再次，信访政策的落实显“虚”。根据“分　反映一级国家机关的问题最终还是回到这一级国　级负责、归口办理”的信访工作处理原则，群众　重在落实。　家机关来处理，上访的问题（信件）被转回到上　政管理手段，应明确其监督权，并真正落实到　访者批评检举对象的手中，使得占信访总数　位。在这方面，浙江省国土资源厅“解决了信访　“８０％以上是可以通过各级党委、政府的努力加　才能用地”的做法值得借鉴。渐江省国土资源厅　以解决的问题，８０％以上是基层应该解决也可以　明文规定：从２００４年起，凡连续两年被列入国土　解决的问题”　不能得到合法、合理、有效的解　资源信访重点管理的县（市、区），其农用地转　决。　用、土地征用须经厅信访部门审核，如有群众信　访的，报件予以退回，由当地做好信访工作后再　行报批。这项规定从行政制度上强化了信访部门　（１）信访工作“不成型”，信访成本高。　２当前信访工作的体制障碍。　信访工作人员形容本职工作是“什么都管，什么　的监督责任，保证了基层信访件件有结果、事事　秘书之友》２００６年第７期　２９　维普资讯 http://www.cqvip.com

有落实。④　人民群众反应强烈、初步判断为轻微违纪的信访　案件举行信访听证会。这样将信访工作纳入法制　化、规范化轨道，既保证了信访人的权利，又可　２．信访工作过渡阶段的“瘦身　与“健体　——重在改革。　（１）切实加强信访组织机构建设，真正赋　防止工作人员推诿、拖延。北海市信访局采取　予信访部门调处社会予盾的职能，发挥信访工作　“挂风球”的做法，及时编发“信访要情”，把　总调度的作用，疏通群众意见表达渠道，积极化　群众反应强烈、可能出现群体事件的苗头问题报　解疏导集体上访。“投入大而产出少”的信访工　告市委、市政府，使问题及时得到关注、调查、　作现状违背了市场经济发展规律，不但给国家造　解决，对化解矛盾起到了重要作用。　成了极大的财政负担，而且造成了各级各部门信　此，在现阶段的机构改革过程中，应理顺信访部　（４）信访部门的独立地位和行政权力应予　①信访应成为各级政府、职能部门考核、评　访工作没有压力，工作主动性低、效率差。因　以强化。　门、信访工作与其他部门、其他部门工作的关　比的一项重要指标。江苏省沭阳县近几年在处理　系，明确信访部门独立监督和协调服务的职能定　信访问题时，要求在有关部门主要负责人中实行　位，精简编制，强化权威，建立一支精干、高效　的实施行政监督的司法辅助力量。　“一线工作法”，即情况在一线了解，问题在一　的信访工作队伍，使之成为现阶段符合我国国情　线解决，形象在一线树立，收到了很好的效果。　②信访工作业绩应成为各级政府及其职能部　（２）追求社会效益、净化政府管理、服务　门负责人、管理者晋级、提升的一项重要考核指　社会和企业是信访工作的目标。因此，在强化信　标。　访监督职能的同时，要加大对信访部门和信访工　作的监督管理，依法强身、合法健体。　③应增加信访工作的透明度，依法办理信访　案件。依法行政是我国政府实施行政管理的一项　（３）信访工作者应顺应社会发展形势的新　基本法则。在办理信访案件中，根据需要增加办　要求，努力提高自身素质，与时俱进，在坚持以　理程序和所依据法律、法规的透明度，不仅可以　往有效的工作方式的基础上创新信访工作。　一给有关人员以“压力”，使其在行使职权时有所　是变被动受理上访为主动调查下访，争取　顾忌，不敢为所欲为，也可让举报者了解案件的　将予盾解决在基层，防止矛盾激化增加信访成　处理情况，真正做到公正、公平、公开。信访问　　本。２００４年９月２７日央视新闻报道：江苏省泗阳　题一旦成为“众矢之的”，便会产生“共鸣”，县县委县政府组织信访办及其他职能部门联合组　形成一个“举报”、“投诉”的环境与机制，缩　成“信访大篷车”，走乡串户，主动到基层调查　短收集证据的时间，减少信访工作成本，尽快取　　了解热点、难点问题，化解改革和发展过程中产　得成效。生的新矛盾，力争将问题解决在基层。这一做法　为新时期信访工作积累了经验。　（５）保护信访人应成为完善信访工作制度　的一项重要内容。信访人从事信访活动是宪法赋　二是利用现代科技手段，建立健全基层信访　予的权利，无论是信访部门还是知情者对信访人　工作网络。２００４年３月４日《新华每日电讯》报　都有保护的义务。作为２ｏｏ４￣３月西安宝马彩票　道：成都市人民检察院建立互联网网上举报系统　案的重要举报人——７３岁老人栾文棠，从１９９６年　和电话语音举报自动受理系统，使举报进展情况　到２ｏｏ４￣因不断向有关部门举报体彩中心的违规　随时都可以查询。这一举措既方便了群众举报，　违法问题，不仅多次受到恐吓威胁，而且两年的　奖金被体彩中心扣发，生活受到了很大影响。目　又便捷、保密。　三是创新信访工作形式。２００３年ｌＯ月１０日　前，有关保护举报人的法律、法规不少，但这些　《中国青年报》报道：贵州省遵义、绥阳两县就　法律、法规原则性强而可操作性不强。　维普资讯 http://www.cqvip.com

信访工作　（６）结合社会发展的形势和实际需要，　修　访等。　　●改完善信访工作条例。　（３）因“假信访”对行政管理产生干扰和　３．信访人行使信访权要有约束．要承担相应　破坏的责任人应承担相应的法律责任。２００３年４　责任一重在管理。　月５日《黑龙江法制报》披露：有一对夫妇从　公民进行信访活动应当遵守宪法、法律、法　１９９７年至２００３年，在黑龙江省３Ｏ多个市县“上　规、规章，不得损害国家、社会、集体利益和其　访”２３０多次，把信访当作发家致富的法宝。他　他公民的合法权利。在健全信访机制、完善社会　们每到一处，便上演“催泪大战”，伪造证明、　救济体制时，既要保障信访人的合法利益，又要　捏造事实，六年共骗取了５万多元。因社会影响　对上访者有一定的约束，防止一些人违规违法上　恶劣，现已被司法机关以诈骗罪逮捕。　访和“信访怪圈”的形成。　４．在法律制度健全完善之时。信访部门应将　（１）“信访”浮肿使问题上纲上线，给地　监督职能还给具有法律独立地位的监察机构——　方政府和职能部门、企业事业单位管理造成明显　重在归位。　损失的个人（包括举报人和相关领导）应承担相　应的民事责任。　据新华社报道，安徽一农家女十年前因医院　输错血死亡，其６３岁老父在医院、政府、相关部　（２）“信访怪圈”任意膨胀，不能得到法　门之间整整跑了十年。这不能不引起我们的深　制约束。受历史文化影响，现在一些群众越来越　思：作为一件普通的民事纠纷案件，当事人亲属　迷信“信访怪圈”，以致走入了三种误区：　没有选择司法途径，相反却选择了漫长的上访。　①信访者可以“无法无天”。一些无理缠　这除了有关部门作风冷漠和信访工作程序落实不　访、涉法上访的群众，动辄就采取堵塞政府办公　到位等原因外，中国社会多种解决社会矛盾的机　场所、冲砸政府机关等极端做法，严重扰乱了政　构职能含混不清，给老百姓造成畏惧心理和认识　府机关的工作秩序。　偏见也是一个主要原因。为此，作为多元化发展　②信访无期限，越往“上”访效果越好。　的现代社会，在设置社会职能机构时应当考虑　“只要我反映的问题一天没解决，我就可以一直　“专位专职”、“各就各位”，避免“一职多　信访下去；基层政府解决不了，我就到上级政府　位”或“多位混职”，以便社会成员在解决社会　反映直到中央。”一些信访者怀着这样的心态，　矛盾和相关事件时不再遭遇“谁都可以管，谁都　认为只有情况反映到了省里、中央，才能为自己　可以不管”的怪圈。这样社会职能机构就无法找　讨回公道，因此反复上访、常年上访。更有一些　到任何推脱的借口逃避本应履行的社会、国家责　上访者为了个人利益，以上访要挟政府，成为所　任，　“依法治国，，的愿景才有可能变成现实。殛　谓的“信访专业户”。　③信访成本低，只需买“单程车票”。很多　注释ｔ　有信访经验的人都知道，到省会城市或北京上　①②周畅顺．谈当前群众信访八大热点　访，基本上只需买单程车票，因为一旦省会或北　［Ｊ］．半月谈（内部版），２００３，（１１）．　京出现外地上访者，有关部门都会要求基层政府　③中国国土资源报，２００３．１０．１０．　去接人，还包吃吃住。特别是一些无礼纠缠者，　更是让基层政府花足了冤枉钱。　对上述三种极端行为，可以尝试着加以规　范，如明确信访要经过一定的程序，有一定的期　限，或与社会治安综合管理衔接起来，将涉法上　访者纳人“黑名单”，同时辅以听证制、依法治　（作者单位：中国空间技术研究院）　：　秘书之友》２００６年第７期