对城固县移民搬迁政策执行情况的调查与思考

对城固县移民搬迁政策执行情况的调查与思考

作者：苏华

来源：《新西部·中旬刊》2015年第08期

【摘 要】 本文概述了城固县移民搬迁工作取得的成效，分析了移民搬迁政策执行过程中存在的问题，有针对性地提出改进建议：适当控制移民搬迁建设规模;移民集中区建设与管理并重;对搬迁户资格严格监管和审查。

【关键词】 移民搬迁;政策;执行

移民搬迁陕西省委省政府实施的一项重大惠民工程，是挖穷根、挖险根、保生态的治本之策，也是加快人口市民化、推进新型城镇化的有效载体，这一战略决策将为城固县34243户、122408人，走出环境恶劣的深山区、开启富足安全的新生活揭开历史新篇章，对推进城镇化建设快速发展、提升人民生活整体水平具有重大意义。

一、移民搬迁成效显著

1、移民搬迁加快了城镇化建设步伐

城固县移民搬迁以“搬得出、稳得住、能致富”为指导方针，紧密结合城镇化建设，以集中安置为主、分散安置为辅，引导农民向城镇迁移、向移民新村迁移、小村并大

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村迁移、自主分散迁移，既有建好的安置房供移民户选择，也有划拨好的宅基地供搬迁居民自建。通过多种方式，该县近三年已搬迁安置9545户，城镇化率提高了6.1个百分点。

2、移民搬迁提升了人民生活水平

2011年，城固县落实了2640户、11833人的移民安置;2012年搬迁3995户14787人;2013年完成移民搬迁安置任务2910户10984人;2014年城固县计划搬迁3110户11818人。4年来，城固县已经完成和计划完成移民搬迁12655户、49422人，占陕西省“十二五”移民搬迁规划的4.2%，占城固县10年规划的40.4%。移民搬迁稳步推进，农民居住环境大有改观，人民生活水平显著提升。

3、移民搬迁带动了县域经济社会发展

城固县移民搬迁工作和县域经济社会发展规划紧密结合，在安置点设置上遵循“四靠近”原则，即安置点设在靠近城镇、靠近工业园区、靠近旅游景区、靠近产业基地，着力打造以县城和航空智慧新城为主的新型城镇社区，以南沙湖和桔园景区为辐射的南北商贸旅游区，以柳林航空产业园、五郎工业园和三合循环经济园为核心的产业集聚发展区。通过“四靠近”，吸收带动搬迁群众就地就近就业创业，有效推动县域经济社会发展。

二、移民搬迁政策执行中存在的问题

自实施移民搬迁工程以来，农民居住条件得到较大改善，农村有了长足进步。但

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在肯定成绩的同时，政策执行中出现的问题也不容忽视。

1、政策执行难度较大

首先，搬迁任务难落实。城固县总人口53.91万，其中农业人口44.30万。根据全县人口分布情况，农户中居住在平川村庄和集镇的占总农户的65%左右（大约28.8万人），居住在丘陵山区的农户约占35% （大约15.5万人）。近年来，部分农户已搬迁至县城、平川乡镇或其他地区，部分农户已自建房屋，还有部分农户受经济水平限制无能力搬迁，这些农户约有4万人左右，可见，目前实际需要搬迁的农户并没有规划的多。同时，考虑到居住习惯，农民更希望分散安置，而省市下达的年度搬迁任务要求集中安置要达到80%以上，任务与搬迁实际有很大差距。

其次，安置用地面积较大，占补不平衡问题突出。耕地资源的有限性决定了占补平衡的必要性。据国土资源局统计，城固县移民安置用地需8252.5亩，在不占用耕地和基本农田的前提下，安置用地缺口必须靠对原有宅基地复垦来弥补。就城固县实际情况而言，90%以上搬迁农户的旧房尚未进行拆除或转让、出售，这就出现了“两头占”，他们既占用安置点的建设用地，又占用原有宅基地，导致本就稀缺的土地资源没有得到更加有效的利用。

最后，政策连续性难保证。城固县最初在实施移民搬迁时对宅基地复垦做出过相关要求，但并没有强制执行。近期，考虑到建设用地缺口过大，相关部门又重申了这一规定。与此同时，部分农户因政府要求对原有宅基地进行复垦而放弃搬迁，部分甚至提出退房要求。为确保搬迁顺利进行，政府又出台了相关政策，要求原有宅基地在近五年内暂缓

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复垦。至于五年后会有怎样的政策，目前不得而知。在这一方面，城固县并没有严格执行“一套政策干到底”，而是不断的在进行调试、修改，这虽然保证了政策的灵活性，但也加剧了政策的随意性，人们对未来无法预期，进而出现了等待观望心理，加重了移民搬迁政策的执行难度。

2、政策推进速度过快，堆积的社会矛盾没有及时解决

自2011年实施移民搬迁以来，城固县一直走在省市前列，截止去年，城固县用4年时间完成了计划任务的五分之二，政策推进速度较快，而这其中堆积的矛盾没有得到及时化解，主要表现在：一是生存与发展的矛盾。这主要是由于当前积累的搬迁人口过多，安置点能提供的就业岗位较少，部分农民担心搬迁后生活困难，而不搬迁又对今后的发展不利。同时，搬迁后的社会适应性问题如果不能及时加以引导，也可能引发新的社会矛盾。二是人口与治理的矛盾，这主要表现在目前集中安置区缺乏社会治理单位，安置人口的诉求无法得到有效纾解，他们只能到乡镇和县级政府“跑路”，会进一步加重政府的治理负担。

3、政策执行效果不理想

移民搬迁政策是为了消除自然灾害对人民群众生命财产威胁，改善群众生产生活条件而提出的，政策的主要适用对象是农民。但在政策执行中，出现了三种偏差，影响了政策效果。一是该搬的没搬。这主要是部分城镇居民钻政策的空子，他们看到政府对搬迁对象有一定的补贴且安置房价格低廉，因而就“借用”农村居民的名义，在集中安置区购买房屋，导致不是农村户口的人员也移民搬迁。二是富搬穷不搬。搬迁政策对经济困难家

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庭给予了更大的帮扶力度，目的在于帮助他们改善居住环境。但从调研情况看来，目前搬迁者多为镇村经济条件较好的居民，经济条件较差者的居住环境并没有发生太大改变。三是统计数据高，但实际入住率低。由于对入住率等相关概念没有明确界定，导致政策在执行中出现“两张皮”。比如，对于政府而言，只要有建房户就算为移民搬迁对象，只要交钥匙就算入住率。而实际上，大部分人买房后就外出务工，并没有入住。因而，严格来讲，当前政府统计的入住率和居民实际入住率并不一致。政府统计数据虚高，在一定程度上误导了后续房屋修建。

三、几点建议

移民搬迁作为一件为民谋福祉的好事，但由于执行中出现的问题导致政策效果大打折扣，因而，如何把好事办好，如何让农民从惠民政策中真正得到实惠，是下一步必须要考虑的问题。

首先，适当控制移民搬迁建设规模。一方面，在安置房建设上，按照“优先解决存量，合理确定增量”原则，摸清安置房的存量，首先解决现有已建成房屋的销售问题，然后再确定适当的新建房屋数量。确定增量时要充分考虑人们的购买需求和土地供给能力，严格执行安置用地标准，尽可能缩小建设用地超标比例。另一方面，在搬迁人口确定上，要充分考虑农民的实际情况和搬迁意愿，有选择的搬迁，并逐步推进。

其次，建设与管理并重。注重移民安置点建设，更要注重对安置点的管理。一是加快社会治理单元组建。成立社区，组建居民委员会，对安置区的居住环境和区容区貌进行全面监管，并协同规划、建设、工商、公安、水利等职能部门依法对社区相关事宜进行

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管理。二是理清边界，各负其责。明确建设主体和社区、乡镇政府各自的边界和职责，对于建筑施工和工程质量等问题，应由建设主体担责。社区和政府的职责以提供服务为主。三是注重对搬迁居民的就业、子女求学等加以引导，帮助他们尽快适应新环境、开始新生活。

最后，对搬迁户资格严格监管和审查。一是加强对搬迁主体的资格审查。由村、镇、移民办三级把关，对申请者的户籍、个人身份等情况进行严格审查，把不符合搬迁条件者排除在初始阶段。二是制定移民搬迁房屋销售管理办法，要求安置房销售必须严格按照规定执行，并实行谁销售谁负责原则，确保集体（国有）资产不流失。三是加强对政策执行情况的监管。成立专门审查小组或由第三方机构对移民搬迁政策执行情况和执行效果进行评估，对房屋建设质量、入住率等情况进行专门统计，对搬迁户满意率进行专门测算，及时反馈政策执行中存在的问题。

移民搬迁是关系农民切身利益的重大问题，是一项长久之策，因而有一个循序渐进的过程，切不可用运动式、一刀切的方法来推进，不可把矛盾掩盖在数字和口号之下。要把好事做好，还得把政策执行的速度、监管的力度和群众的可接受度结合起来。

【参考文献】

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[2] 冯明放、彭洁，浅析陕南移民搬迁面临的几个突出问题[J].西部大开发，2012

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[3] 高小燕、李文正等，陕南移民搬迁中存在的问题及对策——以丹凤县为例[J].现代农业科技，2014（6）.

[4] 赵宏侠，关于陕南地区移民搬迁工程的思考与建议[EB/OL].[2011.04.06] http：//www.ldgb.com.cn.

[5] 王维博，陕西拟十年移民近280万人[J].中国新闻周刊，2011.06.21.

【作者简介】

苏 华，女，毕业于华中师范大学政治学研究院，法学硕士研究生，现就职于中共城固县委党校，从事政府政策与治理研究.