共同治理范文
近代社会转型急需新式人才，国家与社会在录用新式人才时十分重视海外留学文凭。然而，受文凭形式主义及外国文凭难以甄别的影响，出现大量假冒日本大学文凭。对此，近代政府与民间社会组织进行了共同治理。本文试图通过以民国时期的上海律师公会为代表的社会组织积极参与留日文凭造假治理的个案考察，深入分析近代国家与社会组织的共同治理与互动。 一、近代留日文凭泛滥与造假 １８９５年，大清帝国在甲午中日战争中惨败，割地赔款，举国震惊，清政府与社会各界进一步探寻“师夷长技以制夷”方略。日本由“蕞尔”小国一跃成为世界强国，先进知识分子认为是学习西方、重视新式教育的结果。维新派康有为指出，“近者日人胜我，亦非其将相士兵能胜我也。其国遍设各学，才艺足用，实能胜我也”（中国史学会，１９５３：２１７）；洋务派张之洞认为，皆因日本领袖伊藤、山县等人出洋求学，带队赴西洋各国学习技艺，“学成而归，用为将相，政事一变，雄视东方”。出于中日文化渊源、地理位置以及日本学习西方的成功经验等因素的考量，晚清社会各阶层在首选留学日本上达成共识。日本为了维护在华既得利益，推行“大陆政策”，也主动向中国示好，变通大、中学堂章程，接纳中国留学生。 清政府在确立“以日为师”的方针后，便大力鼓吹留学日本的重要性，且给予进士、举人身份以及官职奖励。从２０世纪初开始，近代中国逐渐形成了一股强劲的留学日本高潮。 １８９６年留日人数仅１３人，１９０４年增加到１３００人，１９０５年猛增至８０００人（实藤惠秀，１９８３：４５１）。“无数游学生，乃如聆听体操口令，整饬其右转之步，相与辞学堂之门，指东航之路，不惮千里之遥，大有如潮之势”（青柳笃恒，１９０７年４月１６日）。这不仅在中国历史上是前所未有，而且也是“世界史上最大规模的学生出洋运动”（费正清，１９８５：３９３）。 近代社会转型需要大量的法政人才，赴日留学生，绝大多数习法政。根据光绪３２年《学部官报》统计，１９０６年上半年留日学生为５４１８人。 １９０６年全年共有赴日留学者约１２０００余人，其中６０％以上为速成，学习法政者超过２０００人（李喜所，１９８２：３０），这种状况一直持续到民国初年的留美热潮兴起。一名普通留日学生完成学业至少需要六年时间。为迎合中国留学生的需要，日本出现开设三个月或六个月即发放毕业文凭的“学店”，日本普通大学则专为中国留学生开速成班。甚至中国留学生曹汝霖等也借用日本学校教室开速成班，对入学资格不作任何要求。据统计，１８９８－１９１１年，至少有２５０００人赴日本留学，绝大多数未进入正式大学学习，不管是否有真才实学，只想尽快取得一张文凭（任达，１９９８：５１）。蔡元培对此大加诟病，认为法政学生中“多半是假冒招牌”（高平叔，１９８３：４６０）。速成教育质量低劣，留日文凭泛滥，为中日双方所诟病。 为此，清政府派载振到日本调查，设日本游学生总监进行监督。鼓励留学生学习农、工、商实业，减少法政、武备名额，予以出身官职奖励需补足学制年限。 １９０６年，大清学部设定速成教育的中文、年限及工作经验等条件，规定速成与中学以下文化程度，不得参加授官奖励考试（大清德宗光绪皇帝实录，１９０６：１３）。对于持有非普通大学毕业文凭者，需学部考验合格。除此以外，留学监督处
与日本共同组成留日学生教育协议会进行管理，日本早稻田大学等２０余所学校响应，停止速成教育。 １９１４年，教育部颁布《经理留学日本学生事务暂行规程》加强对留学生的管理。 １９１６年，教育部发布官费派遣留学生规程，不仅提高了留学资格，而且需经省和教育部两次考试。对自费留学生，虽然曾通过《留学日本自费生暂行规程》予以约束，但因其没有严格的资格限制和考试，自费学生数量巨大，难以监管。袁世凯死后，北洋政府要求所有的留学生必须得到教育部的批准，但并没有认真执行。近代社会转型需要新式人才，留学生成为国家录用人才的首选，法政留学生更具优势。 清末民初，政府通过限制留学资格以及文官考试资格等举措，一定程度上遏止了留日速成文凭的泛滥。但对留学生的甄选、考验和量才录用等方法只限于国家公职人员，其它社会就业渠道，是通过规定留学文凭资格来实现的。因此，文凭告假大量集中在律师等社会职业。司法部甄拔律师委员会在审查留学文凭授予律师资格时，难免会“失灵”，存在漏网之鱼。虽然国家授权律师公会等社会组织参与治理，强制所有律师加入律师公会，接受该组织的监管。但由于没有明确授权律师公会监管权力，更没有区分国家与行业双重监管的权力边界，律师公会在大多数情况下，没有进行严格的审查，仅查看律师证书、法院登录证明等形式要件而已，对文凭真假没有认真查验。 民国初期，律师人才奇缺，假冒文凭混入律师行业尚未造成严重影响。但随着造假者数量增加，市场竞争加剧，其恶劣影响就逐渐显现出来。至南京国民政府建立，这种严重危害不得不引起政府的重视。国民党政府利用其革命党惯性，一改“司法不党”的传统，对上海律师公会进行改组，一方面实施律师公会党化控制与指导，另一方面授权来调动社会组织参与文凭监管的合法性与正当性（关保英，２０１３：８２）。 二、社会组织加强对留日文凭的查验 虽然留日速成文凭被排除在甄拔之外，但对文凭造假的甄别却显得力不从心。由于日本学位和毕业证书没有统一设计，也没有统一的规格，再加上１９２３年日本关东大地震损毁了驻日使馆留学生卷宗，致使伪造日本毕业文凭的现象十分严重（上海市档案馆藏，Ｑ１９０－１－１３５９３）。 １９２７年１０月，李守法、李嘉泰持北京政府司法部律师资格证书，在南京国民政府司法部换领了新证书，由两名会员律师介绍加入上海律师公会。为加强了文凭与律师资格审查，上海律师公会规定加入律师公会须将律师证书、毕业文凭一同呈缴查验。经审查发现，李守法、李嘉泰所持日本明治大学毕业文凭存在“瑕疵”，时间、印章、字迹、纸张均与校友陆家鼎律师不同，经明治大学校友陈金镕律师鉴定也认为有造假嫌疑。于是上海律师公会致函明治大学及日本公使馆调查真相。为加强对留学文凭真伪的审查，上海律师公会特别规定，如果属于日本及英美等国毕业文凭存有疑义，由常务委员会聘请富有经验律师鉴定，之后形成惯例。在陈金镕律师出具李守法、李嘉泰文凭鉴定书后，上海律师公会认定李守法、李嘉泰文凭假冒，拒绝其加入上海律师公会，而且要求上海地方法院介入调查。南京司法部一方面令上海律师公会查明真相，依法收缴伪造文凭，呈司法部核查。另一方面指令上海地方法院严厉彻查，以儆效尤。 上海地方法院应上海律师公会之请，介入李守法、李嘉泰伪造日本明治大学文凭案调查。一方面依法将二人相关证件呈送司法行政部鉴定真伪；另一方面请李守法、李嘉泰到法院询问，调查真相。但二人均避匿不到，该院检察官由此认定李守法、李
嘉泰触犯刑律第二百四十一条之伪造文书罪提起公诉。虽经刑事法庭一再拘传，但二人仍不到庭，于是上海地方法院以被告不知所在，裁定停止审判。 因李守法、李嘉泰律师证书、毕业文凭已呈送司法部检核，该伪造文凭案多日“悬而未结”。上海地方法院院要求司法行政部发还李守法等律师证书结案。在上海地方法院收到李嘉泰、李守法律师证书、毕业证书后，首席检察官决定将二人原领律师证书通告撤销。江苏高院首席检察官肯定上海地方法院销毁二人律师证书“不为无见”，司法行政部同意上述处理，并指令上缴到司法行政部公告销毁（第二历史档案馆藏：全宗号七；案卷号２８８５）。查阅同学录以及致函毕业学校鉴别是查验留日文凭真伪另一行之有效的重要举措。 １９３０年１月，施卓人持横田秀雄的明治大学毕业证明和律师证书申请加入上海律师公会。上海律师公会查阅明治大学校友会名录，发现并无其人。于３月２７日，将施卓人证明复印寄往日本明治大学及校友会调查真相。明治大学校友会称，施卓人原名黄宗汉，为承继其岳父的财产来明治大学改名施卓人。 ５月９日，上海律师公会再次致函校友会，询问施卓人申请改名以后是否载于大学名录、曾否将登记黄宗汉姓名毕业证书交还以及毕业时的年龄。明治大学校友会向上海律师公会详细回复了施卓人改名经过。随后日本明治大学也来函证明施卓人文凭的真实性。但上海律师公会仍不能确定施卓人明治大学毕业文凭的真伪，尤其对于施卓人未载于入明治大学会员录的说辞、毕业时间不一致以及更改姓名没有经明治大学法定代表人签名等三点疑问仍无法最终确定，便再次致函明治大学询问。施卓人入会延迟，一方面指责上海律师公会损害了其名誉，一方面指出上海律师公会翻译错误，并将明治大学第二次来函重新翻译交付上海律师公会（上海律师公会，１９３０：６９－７７）。上海律师公会当即召开会议审查施卓人译文。认为施卓人文凭还需进一步调查，并要求所有会员以后介绍入会务必确保入会者的文凭真实性，否则要负连带责任（上海市档案馆藏，Ｑ１９０－１－１３５９３）。１９３０年７月２６日，上海律师公会将施卓人全部卷宗交由司法行政部审查，司法行政部转交留日学生监督鉴别真假。留日学生监督查明施卓人明治大学毕业文凭真实可靠，至此，上海律师公会才同意施卓人加入律师公会（１９３０：２５）。 针对以往教育部、司法部在留学文凭真伪查验上的“失灵”，以及上海律师公会等审查压力与敦促，南京国民政府教育部进一步加强了留学文凭认证注册制度，要求所有留学文凭均“由留学生监督处或驻在国公使馆加给证明书方为有效，并由本部咨请外交部令行驻外各公使查照”。同时建议司法部“嗣后凡以国外私立学校毕业文凭请求取得律师资格，应请贵部查明确有前项证明书，方准注册”。此外还将教育部承认注册学校清单一并送往司法部备查（第二历史档案馆藏，全宗号七；案卷号２８８５）。 三、政府与社会组织共同清理混入律师行业中的留日文凭造假者 南京国民政府建立后，经过上海律师公会与国家相关权力机关的共同治理，假冒留学文凭者不能再像以往混入律师行业执行律师职务，但也不能让已经混入律师队伍者逍遥法外，继续招摇撞骗。 南京国民政府对留日文凭造假的治理并未取得预期效果。针对以往大量假冒文凭骗取律师资格者，南京国民政府力图通过换领律师证书等措施进行查验，但没有实现预期目标。不仅许多假冒者仍然换领了新律师证书，而且有相当多的律师对此置若罔闻。 １９２７年７月，南京国民政府司法部规定所有律师如要在南京国民政府时期执行律师职务，除本司法部颁发律师证书外，所有律师必须在两个月内声请换领国民政
府司法部发给新证书，并通过复验甄别，否则，原领律师证书失效（司法部，１９２７：１７６８）。随后司法部发出第二号通告，由各省法院转呈者展限两个月，两个月期限后再展限两个月（１９２７：１７６９）。虽然连续两次延展截止期限，但仍有相当多的律师没有如期复验及换领证书，无奈司法部又训令顺延至１９２９年８月３１日。 １２月２４日，司法行政部又以“惟近来各省律师往往有因特别故障声请补行复验换证者，其中不无可原之处”为由，训令各省高等法院“变通办理”，“凡曾领前北京司法部律师证书逾限，未经换证而其原有资格确无疑义者，一律以甄拔合格论，嗣后请领律师证书只须将原有律师证书及其关系文件连同证书印花各费洋一百八十二元具呈本部”（１９２７：１７６９）。虽然司法部一再迁就、延迟复验换领新律师证书期限，但仍有相当多的律师没有遵照办理，如１９３５年汉口律师公会仍有４０余名律师持北京政府律师证书从事律师职务（李严成，２０１３：６１）。 南京国民政府司法部通过复验、换领证书办法来甄别留学文凭的真伪，一是需要律师公会配合，敦促会员换领新证书；二是依赖各高等法院登录时查验。但由于司法部没有规定具体换领办法，各地方法院执行不力，许多假冒者不仅换领了新的律师证书，而且也在法院顺利登录，未能实现对文凭造假者的预期甄别，影响了查验效果。与国家治理效果不显形成鲜明对别的是，作为专业团体的律师公会参与对留日文凭造假的治理，却取得较好的效果。南京国民政府建立后上海律师公会一改以往的放任、松散政策，采取断然措施，利用其专业性、内部性与行业优势，加强对上海执业律师的监管和约束，将假冒留学文凭、不符合律师资格者清除了律师队伍。南京国民政府司法机关与上海律师公会对留学文凭造假大力整治的决心，调动了民众参与治理的积极性，一些民众也站出来举报造假嫌疑者。 １９２７年５月７日，关德之从报纸获悉司法部令上海律师公会调查陆绍宗、詹纪凤等律师伪造毕业证骗取律师证书案，认为司法部“以司法之权能而澄清律界之舞弊，固为青天白日旗下所应尔”，受此鼓励，实名举报伍澄宇律师以假毕业文凭领取律师证书执业已有三年。指认其毕业文凭是以２００元价格向日本购买空白证书自行填写，这年２月２１日上海江南晚报已有登载。关德之指出，伍澄宇自称毕业日本法律大学，但完全不懂日文日语，可谓滑稽至极，该日本留学文凭真伪一查便知，要求司法部“迅予查究，以儆效尤而免奸狡猾”。对于关德之的举报，司法部令江苏高等法院调查。江苏高院将伍澄宇日本私立大学大正五年七月二十五日毕业证书、大正第二年度、三年度、四年度听讲笔记、毕业证明书、英文证明书等六件毕业文凭证明材料，提请律师甄拔委员会鉴定，发现“尚无虚伪”，然后一并交由司法行政部鉴定处理。司法行政部依据上述调查结果认定伍澄宇毕业文凭“尚无虚伪”，发还证书证件（第二历史档案馆藏，全宗号七，案卷号２８８４）。 １９２９年春，上海张清植律师向司法行政部举报唐行健等１６人伪造日本大学文凭，涉嫌冒领律师证书，骗取律师资格，并一直在上海执行律师职务。司法行政部责令上海律师公会与上海地方法院、江苏高等法院共同彻查。上海律师公会收缴唐行健等毕业文凭与相关证明文件交陈金镕等校友查验，发现两人毕业文凭无问题，证件发还；其他有疑问者呈报上海地方法院检察处鉴定，并转呈司法行政部查核。 唐行健等被举报者要求律师公会应该先调查张清植是否涉嫌“捏名诬告”，但上海律师公会要求其务必在一星期内呈送毕业文凭及证明文件，交由上海地方法院先行查究。在上海律师公会与相关国家机关的调查过程中，张骥英、杨一知声请退会，上海律师公会令准，但仍然要求其在一星期内将毕业文凭及证明文件送来转呈司法行政部审查。杨一知声称曾任黑龙江法官，毕业文凭及律师证书经北京司法部审查合格，
国民政府复核“毫无瑕疵”，近因经营商业无暇顾及律师职务，不得已申请退会，并非对告发有所畏葸，不至于不够认真，惟存案卷不幸于本年四月十五日晚间焚毁，以致无从检测。 面对律师公会穷追不放，被举报人除了申请退会，还有为避开律师公会调查直接交由司法行政部审查的。陈汉明申辩自己早已不从事律师行业，自无提交文凭以证明资格之必要，且连年战事，文凭等重要文件早已散存各地，难以呈送查核。梁玉明声称相关证明文件入会时交律师公会查验尚未归还，上述情形可由陈金镕、陈宏来学兄证明。对于杨一知毕业文凭是否假冒，上海地方法院派人到上海律师公会调查，律师证书由司法行政部暂时扣留。对于梁玉明毕业证书伪造案，上海地方法院派检察官到律师公会调查，上海律师公会提交梁玉明证明文件有：国民政府司法部第三号律师证书、免试合格证书、陈金镕证明书、司法部收据复印件两张、毕业证书广东变乱遗失说明。上海律师公会之所以留置其入会证明文件，是因为免试合格证书与律师证书所填日期月日倒置，经江苏高院检察官调查得知是梁玉明自己填写错误，上海地方法院令上海律师公会将其免试合格证书呈司法行政部更正（上海律师公会，１９２９：１４７）。 对于张清植举报唐行健等律师伪造日本留学文凭案，经过相关司法机关与上海律师公会的共同努力，大体查清了被举报人伪造留学文凭案真相。当然，对大量留日文凭真伪的清查，仅依靠社会举报以及律师公会的调查实难完成。一是律师公会权力有限；二是清查十余年的执业律师，不仅给部分律师带来不便，而且有违“法律不咎既往”原则，导致部分律师对律师公会的不满。 相比禁止假冒者入会而言，对已混入律师行业中的制假者的清理显得更加艰难，遇到的阻力也更大。根据已有的档案记载与研究显示，经过改组并实行委员会制度的上海律师公会对假冒文凭的清理明显比其他律师公会严格认真，这就造成了持同样的文凭获取律师资格者在其它地区可以执行律师职务；再加上上海律师公会“暂行”委员会制，与律师章程规定的会长制度不同，遭到部分会员的抵制和不满；此外，民国律师实行律师公会与司法机关双重治理模式，并没有明确双方的处罚权限。因而，上海律师公会对留学文凭造假的处理，不仅遭到被监管者的抵制，而且遇到对上海律师公会委员会制度不满者的抨击，这些不满者给律师公会造成了很大的压力。 四、近代社会组织参与社会治理 随着近代社会转型与律师、医师、会计师、记者等新型公共服务行业的出现，对这些自由职业者的治理已经难以适用传统社会管理方式，因而近代国家移植、模仿西方社会治理经验，积极推动社会组织建构与社会治理。社会组织因此承担了国家部分管理职能，其中律师公会具有明显的公法人性质（李严成，２０１３）。律师公会作为专业性、职业性社会组织，对假“洋文凭”治理相比国家机关的外部监管而言具有明显的优势。美国“社会学法学”罗斯科·庞德指出，律师这一职业必须具备专业组织、专业知识和公众服务精神，专业组织尤为重要，因为只有通过专业组织严格审查资格和执行职业规范，律师才能保持职业的专门性。律师公会有效治理留日文凭造假的历史表明，国家授权律师公会进行社会治理是十分必要的。民国政府通过《律师章程》与授权律师公会制定《律师公会章程》等立法方式，规范了律师公会的治理角色与参与机制，建构了国家与社会的双重治理模式（李严成，２０１４）。 近代文凭造假与泛滥给近代社会转型造成了十分严重的危害。近代中国发生“几千年未有之变局”，在西方先进社会治理制度的衬托下，传统的管理制度的弊端完全显露出来。科举教育培育出的传统管理人才完全不能适应近代社会转型的需要，留学与新式学堂替代了科举教育。文凭是新式人才培养的象征，国家与社会借助于文凭来
录用人才。文凭大量造假的危害显而易见。近代留学文凭造假集中在留日法政文凭，这些一知半解的人才对近代中国政治制度建构与社会治理严重影响是不言而喻的。 其中对民国律师制度的不利影响尤其巨大。律师肩负维权、人权保障与权力制衡的功能，以文凭造假方式混入律师行业，严重损害了律师职业道德和职业能力。民国律师臭名昭着，被视为“妓女律师”、“刀笔吏”，与此不无关系（李严成，２０１４）。因此近代国家与律师公会对留学文凭造假共同进行治理。 近代国家治理效果不尽如人意。针对大量假冒留日文凭蒙骗律师证书混入律师行业问题，北洋政府曾采取认证注册等措施进行治理，收效甚微，南京国民政府也试图通过复验、重新换领律师证书加强治理，却未实现预期目标。国家对律师等自由职业者的治理，必须得到社会组织的参与，共同治理。 近代社会组织治理更具优势。近代社会组织对于专业性、行业性的新型职业阶层的治理相对于国家管理更具针对性。因此，近代西方国家不仅利用社会组织对国家权力进行分权与制衡，而且对多元化的社会进行有效治理。近代中国移植西方社会治理模式，但在大多数时期治理效果不尽如人意。国家虽然授权律师公会对入会者毕业文凭进行再审查，但在大多数时期只是流于形式。要实现社会组织有效治理，还需要提高社会组织治理能力，实现其治理体系的现代化。南京国民政府改变了“司法不党”体制，加强了对司法党化控制，对律师公会也实行了国民党的指导和一定程度上的党化控制，此举虽屡遭人们诟病与非议，但提高了律师公会治理能力，取得了较好的治理效果，却是不争的事实。上海律师公会经过国民党改组后，改变了以往疏于监管或不作为，不仅在留日文凭造假的治理方面发挥了重要作用，而且在治理欧美函授文凭买卖方面也取得了巨大的成功（赵霞，２０１４）。经过南京国民政府最初的几年卓有成效的治理，假“洋文凭”盛行的局面基本上得到遏制。 社会组织有效治理，国家的支持与配合不可或缺。上海律师公会对留学文凭造假的治理，遭到来自包括律师行业在内的多重抵制。上海元老律师陈则民再三地提出恢复会长制度，反对委员会制度，得到相当多的会员律师响应，借此表达对律师公会改革与治理不满而已。上海律师公会实行入会职员介绍人制度增加了部分律师入会的难度，王思济律师便向司法部指控上海律师公会独断、越权，指责该制度缺乏法律依据，甚至指出连加入国民党也没有如此严厉的手续，王思济还表示，律师公会暂行会则规定交验学校文凭、律师证书只不过是入会手续而已，并没有赋予律师公会领导有拒绝入会的权力（第二历史档案馆藏，全宗号七，案卷号２９３８）。司法行政部随之介入调查。 上海律师公会向司法部表明，律师公会严格审查留学文凭“不能见好同人”，以致遭到诬控。针对十分严重留学文凭造假，上海律师公会采取措施进行治理，因此招致嫌怨。律师公会遵守律师章程，敦促租界临时法院禁止未入会律师或非律师执行职务，又不幸“开罪多人”。为履行律师公会的监管责任，上海律师公会地表示要继续坚持查验文凭，拒绝造假者入会（第二历史档案馆藏，全宗号七，案卷号２９３８）。司法行政部支持律师公会对留学文凭造假的治理，指出上海律师公会不存在滥权武断之处，王思济的诉求不过是对入会手续过严表示不满而已，要求王思济按照律师公会要求加入律师公会，服从律师公会的监管（第二历史档案馆藏，全宗号七，案卷号２９３８）。由此可知，针对转型的近代社会，国家与社会的共同治理才会行之有效。近代国家与社会组织对留日文凭造假的共同治理的历史经验值得我们借鉴。
因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容