江苏省人口城市化与空间组织互动机制研究

ＡＲＥＡＬＲＥＳＥＡＲＣＨＡＮＤＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴＶｏｌ.27　Ｎｏ.5

Ｏｃｔ.2008

江苏省人口城市化与空间组织互动机制研究

王　军

(江苏省城市规划设计研究院规划研究所,南京210024)

摘要:近年来,我国沿海经济发达地区的人口城市化进入了新的发展阶段,城市区域化和区域城市化成为该类地区演化的主要趋势。人口分布在城镇空间上的重新优化组合,引导区域城镇群体空间不断向高级化方向演进。从人口城市化过程和空间组织互动的一般原理出发,探讨了江苏人口城市化过程对促进区域空间组织的多方面影响,分析了江苏的区域空间组织对人口城市化进程的调控作用,及其实施调控的手段。以期为我国沿海发达地区的人口城市化的相关研究和实践提供参考,促进该类地区人口城市化与空间组织的健康协调发展。

关　键　词:人口城市化;空间组织;互动机制;江苏省

中图分类号:ＴＵ984.253　　　　　文献标识码:Ａ　　　　　文章编号:1003-2363(2008)05-0045-05

1　人口城市化与空间组织互动原理

1.1　人口城市化是空间结构的演化动力与形式

人口城市化的基本特征是农村人口转变为城市人口和城市地域的不断扩大,是根源于城市发展而兴起的区域经济结构、社会结构和空间结构以城市为模式或导向的演进过程

[1]

从而克服空间距离的约束,由此提高的经济效益成为衡量城市化水平的重要标准。因此,城市化发展必须以区

[2]

域空间作为自己发展的现实视野。人口城市化的空间组织,就是对以人口为基础的城乡各种要素进行优化,促进城乡空间系统从无序向有序、从低级向高级演化。对人口进行合理的空间组织不仅有利于进一步推进城镇人口的数量增长,而且通过人口集聚空间的优化整合来实现空间资源的有效配置和利用,实现城乡空间的统筹发展,提高区域整体竞争力。

。在此过程中,通过区域内农业人口转

化为非农业人口、人口分布空间由乡村型向城镇型转化和集中、农业生产转化为非农业生产、农村文明转化为城市文明,在促进经济社会结构转变的同时,也不断改变着空间的分布状态与组合形式。一方面,表现为区域内城市数量的增加,包括由农村、乡镇逐渐转变而来的城市以及新建的城市;另一方面是单个城市用地规模的扩大,包括建成区向近郊区外延和远郊区向近郊区转化。人口城市化通过上述地域推进不断地改变区域的空间结构,促使区域内各种经济和社会组织、生产随之而调整空间分布形态。人口城市化的发展进程也使抽象的空间演变还原到具体的层面上,使点状的乡村、城镇、城市发展与网状的区域整体发展具体联系起来,成为空间演化的有力表达

[2]

2　人口城市化促进空间组织调整

2.1　人口城市化是影响全省空间格局的关键因素

当前,江苏省区域空间格局最基本特点是三大经济区域发展的不平衡,呈现出由南向北的显著梯度性。从经济上看,苏南、苏中、苏北2005年末人均ＧＤＰ分别为50508,18591和11148元,苏南地区分别为苏中、苏北的2.72倍和4.53倍。从城镇空间发展形态来看,南北城镇发展的空间差异明显,呈现突出的南密北疏、南高北低特点。苏南地区各级城镇空间呈现较高水平的均衡发展趋势,区域多核心出现,城市连绵区初具形态;苏中地区近年来开始承接苏南地区的部分产业和资金的转移,沿江开发战略的实施也使得其外来投资大幅增长,中心城市的拓展速度很快,区域城镇空间由低水平均衡走向极化,但整个区域缺乏功能强大的核心城市带动;苏北地区尚处在城市化初期,区域城镇空间呈现低水平

点状分散发展格局,中心城市对区域的辐射微弱,各城镇沿着主要的交通线布局,城镇之间联系松散。

除了历史基础、区位条件、经济开放程度等因素外,人口城市化的发展水平的差异是造成全省区域空间格局的重要原因。2005年,苏南、苏中、苏北的人口城市化

。

1.2　有效的空间组织是人口城市化健康发展的基础

城市化需要把分散在地理空间的相关要素组织起来,形成特定的经济活动,各种经济活动之间需要相互联系、相互配合,而它们之间的区位指向又不尽相同,于是就需要考虑如何克服空间约束,形成一个大区域系统。因此,在城市化进程中始终都要考虑如何实现要素的空间优化配置和经济活动在空间上的合理组合问题,

收稿日期:2007-06-30;修回日期:2008-06-07

作者简介:王军(1980-),男,江苏南京市人,规划师,硕士,主要从事城市化和区域规划研究,(Ｅ-ｍａｉｌ)ａｄａｍ ｊｕｎ@ｓｉｎａ.ｃｏｍ。

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水平分别为66.8%,47.1%,40.6%,苏南、苏中差额为19.7个百分点,苏中、苏北差额为6.5个百分点,不同区域的县市之间人口城市化水平差异也十分显著(图1)。江苏人口城市化发展的区域差异对区域空间格局的影响作用体现在以下方面。

口的流动为基础,技术、企业、市场等生产要素加速向苏

南地区集中,一方面强化了苏南增长极的发展,另一方面,对相对落后的苏北地区的发展造成了很大的障碍。2.1.3　人口城市化水平的区域差异导致地区劳动生产率的差异。城市化过程不仅是人口在地区之间的转移过程,而且是劳动力由传统部门向现代部门转移,引发劳动生产率突变和提升的过程。社会劳动生产率的提高过程,不仅是劳动者自身技能的提高过程,也是劳动者在城乡之间和部门之间的重新配置过程。城市化有利于提高劳动力配置水平,有利于提高劳动生产率。在二元经济格局下,农业劳动生产率明显低于工业劳动生产率,农村劳动力向城镇转移,劳动生产率可提高4～5倍。江苏省三大区域的经济发展差距拉大,很大程度是由于城市化水平的差异导致的地区劳动生产率的差距造成的。

2.2　人口城市化进程带动了省域城镇体系的发展

人口城市化最直接的表现是人口在不同空间区位

图1　江苏省2005年末人口城市化水平区域分布Ｆｉｇ.1　Ｒｅｇｉｏｎａｌｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎｏｆｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ

ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎｌｅｖｅｌｉｎＪｉａｎｇｓｕＰｒｏｖｉｎｃｅａｔｔｈｅｅｎｄｏｆ2005

上的重新聚集和分布,若以城镇为空间单位来看,人口城镇化进程带来了城镇体系的形成和空间结构的变化。主要表现为:城镇人口在不同等级城市上的分布形成了区域城市的等级规模结构,即各类城镇的数量和比重结构;城镇人口在不同区域内的空间集聚和扩散影响了城市的区域分布结构的变化,包括区域内城市的数量和密度,大中小城市各占多少比重。江苏人口城市化过程也是全省城镇体系形成和优化的过程(图2)。20世纪80年代的江苏乡镇工业化模式和积极发展小城镇、严格控制大城市的城市化方针曾一度使全省的城镇体系处于不正常发展的局面,主要特点是城镇布局极为分散,城镇密度很大而平均规模太小,城镇人口主要集中在小城镇当中。1997年全省建制镇集中了全省城镇人口的一半左右,建制镇密度是全国的5倍。1980—1997年期间,小城镇的平均规模从2.2万人下降到了1.8万人,其中小于3万人的镇的平均规模从1.2万人下降到仅0.4万人。这样的城镇分布格局是与江苏的人口密度、资源条件和经济发展水平不相符的。

2.1.1　人口城市化带来城市经济驱动影响的差异。城市化既是工业化和经济发展的结果,同时也是促进工业化和经济发展的强大动力。在江苏经济发展过程中,城市经济和工业化都是经济发展的重要驱动力。2005年,

苏南、苏中、苏北城镇固定资产投资分别为4037,885和1295亿元。苏南人口已经经历了人口城市化的高速发展阶段,在此阶段内人口迅速向城镇集聚,各级城市固定资产的投入迅速增长,带动了巨大的有效需求,成为苏南工业化和经济发展的重要支撑力,而苏北地区过去长期处于低城市化水平阶段,城镇人口集聚缓慢,城市经济发展相对缓慢,与苏南地区的差距逐渐拉大。2.1.2　人口城市化发展的差异加速了区域经济要素流动。苏南地区的人口城市化进程强化了地区增长极的极化效应,如大中城市、各类开发区、产业集群等的高速发展,在地区比较利益和聚集经济效应的驱动下,以人

图2　江苏省城市数量结构变化示意图

Ｆｉｇ.2　ＴｈｅｓｋｅｔｃｈｍａｐｏｆｃｉｔｙｑｕａｎｔｉｔａｔｉｖｅｓｔｒｕｃｔｕｒｅｃｈａｎｇｅｉｎＪｉａｎｇｓｕＰｒｏｖｉｎｃｅ

　　随着江苏城市化战略的积极实施,“大力推进特大城市和大城市建设、积极合理发展中小城市,择优培育

重点中心镇,全面提高城镇发展质量”新城市化方针的确立,城镇人口的增长和分布变化显著,全省大中城市

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发展速度逐渐加快,城镇规模等级结构在变化中逐步完善。仅2000—2003年3年间特大城市人口规模增长了36.5%,吸纳了新增城镇人口的38%,城镇人口向大、特大城市集聚的趋势更加明显,大城市和特大城市的增长已经成为全省人口城市化的主要动力。南京、苏州、无锡、徐州、常州等特大城市发展势头良好,新区建设和老城改造同步发展,城市功能进一步优化,以大城市为核心形成的区域基础设施不断完善,城市的集聚和辐射能力进一步提高。随着城市空间的快速扩张,大城市、特大城市逐渐打破传统的空间结构形态,由传统的单中心、团块状结构形态向多中心、分散与集中相结合的形态演变。建制镇人口增长依然很快,但增速已经放缓。目前,全省有特大城市和大城市各5个,中等城市9个,小城市45个,初步形成与时代相适应、与现代化进程相匹配、与产业布局相呼应的城镇体系结构。

图3　江苏省历年城市化水平和非农化率的关系

Ｆｉｇ.3　Ｔｈｅｒｅｌａｔｉｏｎｓｂｅｔｗｅｅｎｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎｒａｔｅａｎｄｎｏｎ-ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｉｚａｔｉｏｎｒａｔｅｆｒｏｍ1980ｔｏ2005ｉｎＪｉａｎｇｓｕＰｒｏｖｉｎｃｅ

与此同时,在城乡空间、生态空间等方面的一些问题也日益暴露,难以适应全省人口城市化健康发展的需要,迫切要求在人口城市化过程中加强对区域空间组织的调整。

2.5.1　人口城市化进程加剧了城乡空间发展的不平衡。在推进人口城市化过程中,重城轻乡偏向明显,城

乡空间缺乏统筹发展,城乡二元结构显著。往往更多地聚焦城市,没有明确把结合本地实际统筹城乡发展作为城市化的根本思路。强调乡村人口向城镇转移,对农业、农村和农民的长远发展关注不够;城乡规划、建设和管理中重城轻乡,村镇规划和建设不足,乡村社会事业发展滞后,城乡居民享受公共服务和社会保障等方面的差距不断拉大。造成长期以来城乡关系割裂,城乡社会与经济发展水平差距加大。以城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比作为城乡收入差距指标,则城乡差距指数从1978年的1.86倍增加到2005年2.33倍,年均差距指数递增0.64%发展。

2.5.2　城市空间快速拓展中对生态空间缺乏有效保护。随着城市化和工业化的推进,城市空间快速蔓延,建设用地数量急剧上升的同时缺乏空间上的有效整合,加速了对区域生态空间的破坏。苏南地区一些城市的建成区已经相互联结,缺乏隔离绿带。2005年全省人均

3

水资源量仅为835.9ｍ,根据国家通用的判别标准,素以“水乡”著称的江苏水资源评价也属于较差,全省三分之二以上城市河流水质劣于Ⅴ类。大多数中心城市的空气质量处于中度污染水平,个别城市空气污染严重。生态空间破坏造成了对社会经济发展的支撑力下降,已经成为制约江苏城市化发展的“瓶颈”。

2.5.3　人口城市化过程中土地资源集约利用水平不高。江苏人均耕地不足0.067ｈｍ,只有全国人均耕地的

2

[6]

2.3　人口城市化进程加快了区域一体化进程

随着南京、苏锡常、徐州三大都市圈的快速发展,都市圈内各城市逐渐走向区域合作和联动发展。2000年开始,江苏省在全国率先开展区域性基础设施的规划和建设,相继完成了覆盖全省的区域供水规划,苏锡常都市圈绿地系统规划、轨道交通规划。全省各地城市道路网络日趋完善,市政公用设施逐步配套,城市功能得到有效发挥和全面提升。这些措施强化了城市之间的联系和协作,为区域向一体化方向发展奠定了基础。

2.4　人口城市化促进了产业结构和布局的优化

人口城市化的过程是产业结构不断调整和优化的过程。威廉·配第在分析英国、荷兰等地农业、工业和商业活动时就明确指出,由于不同产业间比较利益的差

别,将驱使劳动力从农业部门流向非农部门。江苏的产业结构和空间布局在城市化过程中获得了显著的优化。在结构上,三次产业结构从1980年的29.5∶52.3∶18.2转变为2005年的8.0∶56.6∶35.4,非农化水平从70.5%变为2004年的92%(图3)。在布局上,随着江苏省城市化的加速发展,以中心城市和各级开发区、工业园区为核心的新增长级的出现和实力的此消彼涨,产业空间分布的区域格局也相应地作出调整,以实现整体效益的最大化和最优化。这一时期的政府部门和学者在这一形势下也提出了产业空间布局的种种模式。包括20世纪90年代初的“两区五轴”模式,90年代中后期的“四沿”布局模式,2000年提出的“三带”模式,2005年“十一五”规划提出的产业空间布局“四沿”战略等使产业布局空间得到了优化。

[3-5]

。城市与

农村、城市中心与城乡结合部缺乏全面、协调、可持续

,

2.5　人口城市化中的问题要求空间组织作相应调整

江苏人口城市化的快速推进不仅带来了巨大的社会经济效益,也促进了区域空间结构的持续调整优化。

·48·

2

地域研究与开发第27卷

69%,沿江地区人均耕地仅0.055ｈｍ,土地形势严峻。但土地利用仍存在严重浪费现象,集约水平亟需提高。一些开发区无度、无序占用耕地矛盾突出,工业用地的平均产出水平不高。相当一部分集镇和建制镇人均用地在150～165ｍ之间,超过国家标准50%多。一些宅基地占用面积严重超标,散乱布局现象有待进一步改善。由于征地制度存在一些缺陷,集体建设用地变相流转也较普遍,在城市郊区农村集体土地的自发流转行为大量存在。

2

济活动的物质基础则来自于自然界,即对自然资源的开发和利用。随着科技的进步,人们对自然资源开发利用的方式、强度和范围不断扩大,推动了经济的增长和社会的进步,但滥用自然资源则会带来生态灾难。对自然资源开发利用的核心思想是在尊重客观规律和维护生态平衡的基础上,根据经济发展要求,最优化开发利用资源

[7]

。而合理的区域城镇空间结构则使区域资源开

发利用效率的提高成为可能。国内外的研究都表明:大城市的效率高于中、小城市;在一定范围内,城市越大,经济效率越高,这是城市化的一种规律性现象。因此,在城市化过程中,应根据客观规律对城镇人口的空间分布进行有效的空间组织,以实现资源利用的合理性和整体效益的最大化。

3　空间组织对人口城市化的调控

3.1　调控动力

3.1.1　市场经济改革的根本性要求。我国市场经济体制改革已进入攻坚阶段,要求充分发挥市场对生产要素的基础性配置作用,按照市场基本运行规律促进各类要素市场的形成和发展,切实改变政府在资源配置中的行政主导职能。江苏作为东部沿海地区,其经济发展和对外开放程度在全国领先,其市场化改革也走在全国前列。在充分发挥市场机制作用的同时,也应看到其固有的局限性。市场机制也有自身的缺陷,也会失灵。所谓“市场失灵”,是指市场机制不能导致资源的有效配置,给经济运行带来震荡,损害生态效益等。因为市场机制强调个人利益,忽视社会利益;强调利益,忽视平等。此外,市场机制的调节表现在它的滞后性,社会为此要付

出巨大的代价,造成社会的混乱。这些都不是政府所愿意看到的,政府要制定和实施一系列政策,以弥补市场机制的缺陷。

人口城市化的进程是复杂的社会经济演进过程,完全的市场机制对其影响并不总是合理的,也会导致人口城市化的“外部不经济”。聚集能使企业享受专业化、规模化所带来的好处,本质上也是一种外部经济。但不合理的聚集也会使弊大于利,主要有聚集过度和聚集不足2种情况。聚集过度是指单位面积的城镇土地居住过多的人口或配置过多的企业,产生拥挤成本,降低经济活动的效率。而聚集不足是指城镇人口不足、城镇企业群低于适宜规模,致使公共服务配置成本过高。如苏北大多小城镇规模小,聚集效益不足,难以步入发展的快车道。聚集过度和聚集不足都会强化二元结构,使人口和生产要素过分从农村流向城镇、从小城镇流向大城市,加大农村和城市、大城市和小城市的差距,同样需要进行组织优化。而通过政府对人口城市化进行有效的空间组织,是消除市场机制缺陷的重要手段。3.1.2　区域资源合理配置和有效利用的要求。对城镇人口进行合理的空间组织,是提高区域资源的利用效率的重要途径。经济活动是人类活动的核心和基础,而经

3.2　实施手段

3.2.1　资源要素的直接配置。(1)基础设施的投入引

导。国家财政转移支付制度使地方政府有了更大的财政自主权,强大的经济实力使江苏政府有雄厚的财力来发展城市化,政府对基础设施等要素的投入是带有较强取向性的,2000年以后投入的重点是城镇体系规划确定的都市圈以及其它重点城镇人口集聚空间,对于省一级政府来说,对特大城市和大城市、都市圈和城镇聚合轴上的投入要远超过其它地区;对县市政府来说,投入的重点集中在人口吸纳功能强的城市新区和重点中心镇,正是这种带有导向性的投入的引导作用促进了全省城镇人口集聚空间的持续优化。(2)资金的投入配置。对不同区域资金的投资配置的差异是政府区域发展政策的集中体现,也是造成江苏省人口城市化现状格局的重要因素。在该省采取非均衡的区域发展政策期间,对苏南地区实施一系列的优惠政策,在投资、金融、财政、税收、贸易等方面给予倾斜。近年来,在区域共同发展战略指导下,开始在资金上对苏中、苏北地区进行扶持,财政转移性支付的力度逐渐加大。3.2.2　规划的宏观调控引导。城乡规划是政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段,是实现政府战略目标、弥补市场不足、加强宏观调控、有效配置公共资源、保护资源环境、维护社会公平,协调人口、资源、环境、经济和社会发展的第一手段。江苏省充分发挥了规划对区域空间资源利用和建设的指导和调控作用,以提升区域、城市发展质量为目标引导城市化进程。2001年,制订了《江苏省城镇体系规划》(2001—2020),规划提出“三圈五轴”为框架的复合交融、时序协调、地域开放的城镇空间结构,随后又制订了三大都市圈规划。在规划中对城镇人口的增长和空间分布制订了明确的目标,提出了一系列措施来保证规划的实施和落实。这些规划对于全省空间结构优化调整、区域基础设施布局、生产

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要素集聚发挥了积极的引导作用。3.2.3　制度和政策安排。(1)城市化战略方针的引导。城市化战略方针是人口城市化空间组织的重要依据和集中体现,重点是明确区域城镇的发展方向。2000年新城市化战略确立了全省的城市化选择以大中城市作为战略方针的重点,同时要按现代城市的空间组织方式构建城镇组群系统。新的城市化战略方针带来了城镇人口空间组织的显著变化,以大中城市为核心的都市圈和城市带成为城镇人口的主要集聚空间。(2)行政区划调整。一是对中心城市的行政区域调整。2001年,全省对南京、苏州、无锡、扬州、淮安等9个市的市区行政区划进行了调整,共撤销11个县(市)、3个区,解决了“市县同城”问题,扩大了城市规模和发展空间。二是对乡镇的行政区域调整。从1998年底至2005年底,共撤并了845个乡镇,乡镇总数从1974个撤并为1129个,缩减幅度达43%;乡镇平均人口规模由3.13万人增加到4.97万人。通过制订“三集中”政策引导农村人口向城镇集中,缓解了原有的村镇规模小、过于分散所带来的一系列问题。(3)户籍制度改革。江苏省近年来出台了一系列城乡户籍制度改革政策,放宽了城市引进人才、投资兴业、卖方以及外来人员落户的条件,全省13个省辖市

城市户籍管理制度改革已全面实施,在苏南地区的大部

分县市已经通过县、乡基层组织为农民建立了社会保障机制,无锡等市已建立了城乡统一的就业制度。“十五”期间,江苏省城市化水平的高速增长很大一部分是来自户籍制度改革的制度动力。参考文献:

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ＡＳｔｕｄｙｏｎｔｈｅＭｕｔｕａｌＭｏｔｉｖａｔｉｎｇＭｅｃｈａｎｉｓｍｂｅｔｗｅｅｎ

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