行政组织学

行政组织：是指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分，也就是政府行政组织。

特点：1、作为国家组织的特点：政治性、社会性、强制性、服务性2、作为社会组织的特

点：职能的广泛性、职权的二重性、结构的严密性、体系的一元性、机构的适应性、建制的 对应性

二:组织、公共组织与行政组织：行政组织是公共组织的核心部分，它行使国家行政权，在管理国家事务和社会公共事的过程中扮演重要作用；行政组织在公共组织中规模最大。 公共组织的特点：服务性；公益性；社会性；职能性；法制性；适应性；独占性。 类型：1、根据组织承担的功能性质划分：政治性公共组织，经济性公共组织，文化性公共组织，社会性公共组织 2. 根据所代表公共利益的层次划分：全国性公共组织， 地方性公共组织 3. 根据管理国家公共事务过程中所处的层次和所发挥的作用，再结合基本国情划分：中国共产党组织、人民政协组织、国家机关组织、事业单位组织、非政府公共组织

行政组织理论

科学管理时期的行政组织理论： 时期：１９世纪末－２０世纪３０年代

代表理论: 美．泰罗：科学管理理论 =“科学管理之父”。 法．法约尔：组织管理理论 德．韦伯 ：官僚制组织理论=“组织理论之父”

泰罗：基本内容： 1、工作定额原理2、标准化原理 3、管理职能专门化原理4、劳资双方密切合作原则5、例外原则

韦伯的官僚组织理论的内容: 韦伯在管理思想史上的最大贡献就是提出了“理想的行政组织体系理论”。1,对组织基础——权威的分析， 韦伯认为任何一种组织都是以权威为基础。权力与权威的不同：权力在行使时不顾及人们的意愿，权威则是人们对权力的自愿服从。权威分为三种类型：传统型权威：传统惯例或世袭得来;魅力型权威（超凡权威）：来源于别人的崇拜与追随; 合理型权威（法定权威）：理性——法律或制度规定的权力。传统型权威所构成的家长制组织，不是建立在成文规范和法定程序的基础上，而是建立在人身依附式的个人忠诚基础上，这种组织的内部关系是一种主仆关系。这种组织的统治者拥有绝对的权力，但这种权力被惯例和习俗所限制。魅力型权威模式是指以领袖个人的品质和魅力来吸引大众并施加影响的权威形式。韦伯认为,它表现于社会危机时期,因为社会动荡不安，人们对原有价值产生怀疑，合法性的信仰丧失，为魅力型领袖人物提供了机会。合法性支持来源于人们

对领袖个人魅力的崇拜，这种政治合法性的输入可以通过领袖人物过渡而被转移到新建立的政治体制上来，成为新的政治体制的合法性依据。这种政治体制的运行往往依赖于大众情感的输入和领袖人物精神感召力的输出，具有明显的非理性特征。过渡性的统治模式，政治系统必须借助魅力型权威所获得的合法性支持，将现有统治方式制度化，使其成为社会成员的合法性信仰。2、组织类型的分析1）神秘化的组织2）传统的组织3）合理化——合法化的组织3、理想的行政组织体制——科层（官僚）制：“官僚制”指一种具有精密性、层级性、集权性和统一性特质结构的组织类型。 理想的科层制的特征：专业化分工； 职务等级制；对法理化规则的遵从；非人格化的组织管理；专业的培训机构；有明确正规的书面文件和档案制度。4.理想行政组织的结构与管理制度：韦伯认为，理想的行政组织的体系应有三个层级：最高层为高级管理层，也就是决策层；中间层是中级管理层，也就是管理层；下面是基层管理层，也就是执行层，这三个层级构成一个完整的组织体系。 行为科学时期的行政组织理论： 时期： 20世纪30年代到60年代

产生背景：劳资关系的恶化，阶级矛盾异常尖锐和突出；传统科学管理理论难以适应新的管理需要。

代表理论：梅奥：人际关系学说 巴纳德：组织协作理论 《经理人员的职能》“管理学的经典著作”。西蒙：有限决策理论 马斯洛的：需要与激励理论(马斯洛的需要层次理论) 麦格雷戈的X--Y理论和Z理论

梅奥人际关系学说的内容(霍桑试验的结论):研究内容:1.照明实验。2.继电器装配室实验 3.访谈计划。4.配电器卷线作业实验。”生产率”

梅奥人际关系学说的主要观点：1、工人是“社会人”而不是“经济人，梅奥认为，人在组织中不仅追求金钱收入，还有社会及心理方面的需求,即追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊敬等，而后者更重要，管理当局要考虑人的社会和心理方面的需求。2、关于“非正式组织”的观点：一切组织都存在正式组织和非正式组织。这种非正式组织的作用在于维护其成员的共同利益，以感情逻辑为其行为规范。它们相互依存、相互影响，共同对组织效率发生作用。管理者必须正视非正式组织的存在，并利用它影响人们的工作态度，为正式组织的活动和目标服务。3、关于“新型领导”的观点：工人的工作态度和士气是影响组织效率的关键因素，而士气同满足感相关,因此，新型领导应尽可能满足工人的需要，包括物质生活和社会需要4.人际关系学说的实践结论：人才是企业发展的动力之源；有效沟通是管理中的艺术方法。企业文化——寻求效率逻辑与感情逻辑之间的动态平衡的有效途径

巴纳德的组织协作系统理论1、组织本质理论2、组织三要素理论①协作意愿②共同目标③信息沟通3、组织平衡理论4、非正式组织理论①具有信息沟通的功能②具有激励和凝聚功能③具有控制功能5、权威接受理论

西蒙的有限理性决策理论（二）西蒙决策组织理论的思想观点1、组织决策论2、组织目标论3、组织平衡论4、组织影响论①权威②组织认同③信息沟通④培训⑤效率5、组织设计论①组织结构的设计首先要从建立组织目标体系入手②组织的专业分工应尽量减少决策子系统之间的依赖性。③组织必须把有限的精力花在重要决策即工作重心上来。④组织在权利配置上集权和分权要适度。

需要与激励理论（一）马斯洛的需要层次理论，马斯洛把人的需要按照重要性和发生的先后秩序分为五个层次：①生理的需要、②安全的需要、③交往的需要、④尊重的需要、⑤自我实现的需要。（二）麦格雷戈的X--Y理论和Z理论（麻省理工学院教授、管理心理学家） 1、X理论（1）人生来就是懒惰的，因此，必须由外界的刺激物加以激励。（2）人们天生的目标就是跟组织的目标背道而驰的，必须由外界的力量来控制。（3）人们有非理性的感情，基本上不能自我约束和控制。 （4）不过，人大体上可划分为两类，一类人符合上述假设，而另一类人则是能自律和自制的，并且不那么受他们感情的摆布。因此必须把管理其他一切人的责任授于后面一类人。

基于这种人性假设和管理理论，应采取的管理策略是：对职工采取金钱剌激和严格监督，施以强制、命令、控制，甚至以惩罚相威胁，即所谓“胡萝卜加大棒”的政策。

X理论的合理性和局限性：这种管理理论和方式，无法发现人类的潜力，更谈不到运用人类的潜力。麦格雷戈并不赞同这种观点。

Y理论：麦格雷戈认为传统的指挥和控制的管理哲学已不再适用于激励人，（1）一般的人并非天生就厌恶劳动。（2） 外部控制和惩罚的威胁不是使人们努力实现组织目标的唯一手段。人们能自我指挥和自我控制。（3） 对目标负有责任是与成绩联系在一起的报酬的函数。（4） 在适当条件下，一般人是不仅能够学会接受责任，而且能够学会主动承担责任。（5） 多数人而不是少数人具有发挥相当高的想象力，独创性和创造力的能力。（6） 在现代工业生活条件下，仅仅部分地利用了一般人的智力潜能。

因此，管理者的主要职责在于创造某种适当的环境和条件，让人们认识到人的特性，使人们的智慧和潜能能够充分发挥出来。

从Y理论派生出来的组织原则是一体化原则，即应当创造一个环境，激发人的动机，使其主动地积极地为组织目标工作。

作为企业领导者要做到：①相信职工的独立性、创造性，要信赖他们能够自动前进和自我控制；②在管理上采取目标管理，目标由领导和职工共同研究决定；③在组织上要实行分散授权。

Z理论内容主要有：X理论并非一无是处，Y理论也不是万能的；工作单位的性质不同，组织成员的素质和工作特点不同，就应该采取不同的管理理论和管理方式；要把对个人的价值观的基本文化承诺与责任和集体性很强的非个人化的人际关系模式相结合，形成能满足新型人际关系的需要的理想的组织形式。

对行为科学时期行政组织理论的述评(一)优点：行为科学时期的行政组织理论相对于传统时期的行政组织理论具有很大的进步，具体体现在以下几个方面：１、注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素；认为人的行为是影响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中心的观点，使组织研究从传统的静态研究转入动态研究。２、注重对非正式组织的研究，认为非正式组织在满足组织成员个人的心理和感情的需要上，比正式组织更优越；非正式组织在满足组织成员个人的心理和感情的需要上，比正式组织更有优越性。所以主管人员在组织工作中，应注意发挥非正式组织比正式组织具有更强的凝聚力的作用，同时要注意限制其消极影响。3、注重对组织决策问题的研究，认为组织首先是个决策过程。，决策是组织最重要的功能和最根本的行为。决策贯穿于组织管理的全过程。他们提出“管理就是决策”的命题。他们把决策看做是组织管理的核心，并认为组织有效与否取决于组织决策是否合理。（二）不足之处，虽然行为科学时期的行政组织理论相对于传统时期的行政组织理论具有很大的进步，但也存在着明显的不足。主要表现为：１、过分偏重对人的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义；２、过分注重对个别事实的研究，而忽视对组织进行整体系统的研究，致使研究日益支离破碎，缺乏有力的理论统御；３、这一时期关于组织的研究仍然是带有封闭性质的。虽然巴纳德等人涉及到了组织的内外平衡问题，但没有深入探讨组织外部环境对行政组织及其成员的影响。 系统权变的行政组织理论： 时间：20世纪60年代到80年代

代表理论： (行政)系统组织理论：帕森斯、卡斯特和罗森茨维克；生态组织理论：弗雷德.雷格斯

产生背景：系统论、信息论、控制论等科学理论的应用和发展

柏森斯的行政组织理论内容1、柏森斯认为任何一种组织，其本身就是一个处在各个社会系统之中的社会分系统，在此社会系统之内又包括了许多小的社会系统。2、处在社会系统中

的组织，必须具备以下四方面特质：适应环境；达成目标；统一协调；形态维持。3、这四个方面的特质主要通过组织的三个层级来体现：（1）决策层级。（2）管理层级。（3）技术层级。这三个层级各有“界线”标志，工作性质各不相同：决策层级负责决策，管理层级负责协调，技术层级具体执行。各层级职责清楚，授权分明，各司其责，不得互相干涉，既不能越权侵上，也不能越俎代庖。

卡斯特和罗森茨韦克的行政组织理论内容1．提出组织是一个开放系统2．强调组织是一个整体系统（１）目标与价值分系统。（２）技术分系统（3）社会心理分系统（4）结构分系统。（5）管理分系统。3．提出了组织的权变观念（１）权变组织理论强调组织的多变量性（２）不存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法（3）权变组织理论致力于谋求组织与其环境之间及组织内部各分系统之间的动态的、具体的一致性。

雷格斯的生态行政组织理论1、雷格斯提出了三种行政组织模式：融合型——传统农业社会的行政组织；棱柱型——由农业社会向工业社会过渡时期的行政组织；衍射型——高度发达的工业化社会的行政组织。2、棱柱型即过渡社会的行政组织的特征（１）异质性或异种性并存：在同一时间的同一社会中，呈现出不同的制度、不同的行为规范与观点。（２）形式主义 法制与事实的严重脱节。（３）重叠性 传统社会的结构与现代社会的结构彼此重叠存在。

帕金森定律涵义：组织病态是对官僚组织机构、事业单位易发生，但又极难改进的近似病态的多种现象（“官场病”）的描述。由于这些现象都是组织顽疾，因此，作者把它们称作定律。内容（1）职工人数与工作量毫不相关，不管工作量如何变化，职工人数总是成倍地增加。（2）第二，现代政府机构的组织形式日益膨胀。（3）第三，组织的低效、无能根源于自发的嫉妒病（4）第四，豪华的办公大楼和考究的办公环境，是组织衰退的征兆。 彼得原理：美国管理组织学家劳伦斯·彼得在《彼得原理》一书中提出不称职是人类社会的一个普遍现象，每个组织都充塞着不称职者。在实行梯层等级组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级。内容：（1）组织效率低下的真正原因是不称职者的积聚，是因为等级制的组织不断地把人们提拔到力不从心的工作岗位上的结果（2）政府机构中不称职者比比皆是。（3）政党同样受彼得原理支配。（4）告诫人们：应认真地估价自己的潜力，不要盲目地追求晋升、企望升官

对系统权变行政组织理论的评述（一）优点1、注重对组织系统性、生态性、权变性的研究， 把组织看作是由若干个具有相互依赖与相互影响的部分所构成的一个系统，并且是与内外环境密不可分的一个开放系统。强调组织的功能与结构应与组织的内外环境相适应，并随着内

外环境的变动而不断进行修正与调整。2、系统权变行政组织理论的研究带有综合性、开放性和总体性的特征，与传统科学管理组织理论、行为科学组织理论相比，系统权变行政组织理论的研究带有综合性、开放性和总体性的特征。传统的组织理论则重于组织的静态研究，注重组织结构、规章制度、权责分工等问题的研究；行为科学时期的组织理论则侧重于组织的动态研究，注重研究组织行为与人际关系等。二者都是把组织看作一个孤立的、封闭的团体，只着眼于组织内部关系的研究，其理论不可避免地带有片面性。而系统权变行政组织理论则把组织视为一个开放的系统，强调要对组织进行综合性研究，更注重组织与内外环境相适应的研究。3、较为深刻地理解并剖析了行政组织的问题及弊病4、提倡一切以时间、地点、条件为转移，对具体问题具体分析，但是，系统权变理论对于管理理论本身来讲，并没有什么突破性的发展，它本身也没有提出什么新的、独特的管理理论和方法。但它反对不顾具体环境和条件，一味追求所谓的最好的、适应一切组织形态的组织模式与管理方法的教条主义观念和行为，提倡一切以时间、地点、条件为转移，对具体问题具体分析，强调针对不同的组织及其环境，采用不同的组织结构、领导模式和管理方式，这使其具有了以往管理理论所缺乏的极大活力。（二）不足1、只强调组织被动地适应环境，很少研究行政组织如何主动地促进环境的改变；2、过分强调组织的变数，而忽略对组织基本原则和运行规律的研究。

组织理论的现代发展：

理论: (经济) “新公共行政学”组织理论 布坎南的公共选择理论；公共选择理论之父 “经济人”假设, 政府失败论（研究核心） 奥斯本的企业家政府理论。==政府应该掌舵而不是划浆。

时间：20世纪80年代至今

背景：经济增长方式的变化；各国加速经济改革，经济全球化；市场竞争激烈。从经济的角度来审视和构建政府

政府的自利性的表现： 地方各级政府的自利； 政府职能部门的自利；政府组织成员的自利。 你认为政府有自利性吗？一政府自利性不是本质属性，政府自利性是不合理的，更不是政府的本质属性。自利性的存在是政府发展不成熟的表现，表明政府在制度、道德和伦理精神方面存在问题。二公利性是政府的本质属性。就现代民主国家而言，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，因而必须为社会提供公共服务，体现社会公共利益（公利）。 政府的公利性是现代政府合法性的唯一来源和政府活动的前提，是政府的本质属性。 政府自利性的控制1、扩大公民对公共行政的参与；2、量化自由裁量权；3、确保政府的透

明度；4、实行审计的社会化；5、规范公共事业听证制度。

布坎南的公共选择理论内容1、“经济人”假设2、政府失败论（研究核心）失败的两种主要表现形式：（1）公共政策失误（2）政府工作机构低效率，政府工作机构低效率的原因：缺乏竞争性机制；缺乏降低成本的激励机制缺乏监督信息；政府机构自我膨胀；政府的寻租行为（3）补救“政府失败”的措施①创立一种新的政治技术，提高社会民主程度；②在公共部门恢复自由竞争，改善政府的运转效率；③实行财政立宪，改革赋税制度，限制政府的税收收入，进而限制政府的权力。

奥斯本的企业家政府理论：对传统的官僚制政府改革的十项原则：1、起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；2、社区拥有的政府：授权而不是服务；3、竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去；4、具有使命感的政府：改变照章办事的组织；（告诉目标，不告诉如何做）5、讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；6、受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；7、有事业心的政府：有收益而不浪费；8、有预见力的政府：预防而不是治疗；9、分权的政府：从等级制到参与和协作；10、以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。

行政组织结构

涵义:行政组织各要素的排列组合方式，即行政组织各要素之间的相互联系、相互作用的方式。

功能（一）合理的组织结构,能有效地达成行政组织的目标(二)合理的组织结构,有利于稳定工作人员的情绪,调动工作人员的积极性(三)合理的组织结构, 能使组织保持良好的沟通关系(四)合理的组织结构,有利于提高行政组织的效率

合理的行政组织结构的标准(一)任务与组织平衡(二)各个组织、人员之间按比例配置(三)分工明确,合作良好(四)适应环境,富有弹性

行政组织纵向结构:将行政组织纵向分为若干层次，这种上下层次之间构成的领导与服从关系的组合方式（一）优点是：1.分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；2.行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；3.能发挥各个层级行政组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；4.各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的行政管理人才。（二）缺点： 1,层次过多则不利于信息沟通。2,各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难以事事精通；3,容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；4,容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。

行政组织横向结构:行政组织的部门化，将同一层次的行政组织划分为若干部门。（一）优点1.职能不同，分工管理，使行政组织成员能在专的基础上精通业务。2.从上到了形成条条。因此在对同一业务工作进行统一的管理中，易于形成统一的方针政策，有利于社会各项事务有秩序地健康发展。3.各个部门分工负责，使各个层级的行政首长能集中精力考虑全局的大问题，同时使其成员能够精通业务。（二） 缺点1.易形成各个部门条块分割，各个不同的业务部门之间难以相互沟通与协调。2.自上而下的各部门形成的条条伸向各个基层，不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策，抑制了地方行政组织的积极性。 正确处理管理层次与管理幅度的关系影响管理层次与管理幅度之间关系的因素有: 1、管理幅度与管理层次有关；2、工作任务的性质与难易程度；3、领导者素质高低；4、组织成员的素质水平；5、集权、分权与授权程度；6、下级单位所在地的集中程度及交通和信息传递状况; 7、技术设备和工作条件。

行政组织的体制

行政组织体制的含义: 行政组织制度化的权力分配关系以及运行方式。

地位与作用:行政组织结构是行政组织的载体，而行政组织权力分配关系则是行政组织结构的灵魂和核心，也是整个行政组织运行的动力。没有权力的分配，也就没有结构的分工；没有权力中服从与被服从、指挥与被指挥的关系，行政组织就无法有共同的目标和共同的行动，也就是 说行政组织无法运行。

分类:从中央政府与地方政府关系看，有集权制、分权制与均权制；从决策权归属看，有首长制、委员会制与混合制；从层级与部门关系看，有完整制与分离制；从新出现的城市行政首长权力关系看，有名誉市长制与市经理制.

集权制，是指行政决策权主要集中于中央级行政组织，中央行政组织对地方行政组织有完全的指挥、监督之权力，地方行政组织接受中央行政组织命令的一种行政组织体制。 分权制，是指地方行政组织对其管辖地区内的地方行政事务有自主决定权，中央行政组织一般不加干涉的一种行政组织体制。

市经理制，又称委员会一经理制，是指城市的立法权由民选的市委员会或市议会所掌握，再由市委员会或议会聘任一名市经理执掌行政权的行政组织体制。该体制产生于美国。其基本特征与做法是：作为立法机关的市议会或市委员会由选民选举产生，专门负责制定各种政策和法律，并控制财权。市委员会根据市政管理的需要，聘请一位受过专门训练的市政专家为市经理，以专门负责领导与管理市政府的各项行政工作。市议会对市经理有聘任、监督和随时撤换的权力，市经理要执行市委员会的政策和法规，并对之负责。市经理的待遇及任期不

定，完全取决于任职期间的工作业绩。优点:第一，有一个统一而高度负责的行政首长，便于统一指挥，提高行政工作效率。第二，行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平。第三，市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与选民的意志得以较好结合。缺点:市议会和市经理易产生分歧与矛盾；产生急于求成的短期行为弊端。但总而言之，其优点十分突出。正因市经理制具有上述突出优点，其不但被美国近千个城市所采用，而且相继被德国、加拿大、瑞典等国所仿效。

1.集权制（1）优点:第一，政令统一，统筹全局，防止政出多门。第二，层级节制，指挥灵便，令行禁止，有利于提高效率。第三，集中全国的人力、财力、物力用于重点建设，避免人财物分散、盲目建设及资源浪费。（2）缺点:第一，事事听从中央政府安排，必然压抑地方政府的积极性，不利于地方政府因地制宜地处理本地事务。第二，中央严密控制地方，易导致中央机关专制和个人独裁。第三，层次繁多，事事层层汇报，易费时误事，不能及时、果断地处理行政事务。第四，下级对上级惟命是从、过分依赖，不利于下级人员工作责任心及工作能力的培养。

2.分权制（１）优点:第一，地方政府能够因地制宜、灵活机动地处理本地事务。第二，分权分工，可防止上级专断与个人独裁。第三，分级治事，符合民主原则，可发挥下级人员的主动性，激发其责任心，培养其独立工作能力。（2）缺点:第一，地方分权过度，易形成地方本位主义，甚至导致国家分裂。第二，分权过度，必导致全国各地经济的畸形发展，加剧地区间的不平衡。第三，地方权限过大，上有政策下有对策，中央统一的政策、法律难以得到有效贯彻。

均权制：（1）优点:可发挥集权制和分权制之长，而避二者之短。既可保证中央的政令统一与指挥灵便，又可因地制宜，充分发挥地方或下级的积极性、主动性。（2）缺点:若均权不当，则会扬集权制和分权制之短，而避二者之长。既不利于中央的统一指挥，也不利于地方积极性的发挥。

我国在社会主义市场经济条件下，如何正确分配中央政府与地方政府权力关系:（1）市场经济对政府职能总的要求（2）市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能。（3）市场经济要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能（4）中央适度集权与地方适度分权相结合即均权制的优越性,第一，它们之间是按职能分工的，不是按管理程序分工的。第二，按职能分工基本上不会造成中央集权过多或地方分权租多的问题。

首长制（1）优点:第一，事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，有利于行政效率的提

高。第二，责任明确，权、责统一，可避免职责不清、互相推倭、无人负责等弊端的产生。第三，易于保密。（2）缺点:第一，首长个人独揽全权，易形成个人专制。第二，首长易滥用职权，拉帮结派，营私舞弊。第三，首长一人智力、精力有限，易陷于管见，对问题的考虑难以周详，难免出现“智者千虑，必有一失”之弊。

委员会制：（１）优点:第一，能集思广益，容纳各方意见。集中众人智慧，考虑问题较全面。第二，集体承担责任，有利于协调一致地推行计划。第三，互相监督，不易营私舞弊。（2）缺点:第一，责任分散，且不准确，对决策后果易出现争功诿过。第二，委员之间地位平等，权、责相同，难以彼此协调；人多嘴杂，也难以保守国家秘密。

混合制：（１） 优点:可同时兼有首长制和委员会制之优点，而避免二者之弊端。既利于权责集中统一，又便于集思广益；既可避免个人独裁，又可避免无人负责。（2）缺点:若运用不当，则会同时兼有首长制与委员会制之弊。一方面是个人专断，以权谋私；另一方面则权责不清，争功倭过。

我国的行政首长负责制:指由各级政府及其所属部门的首长对本政府或本部门的工作负全面责任的制度。存在问题：权力太大；问责太难。措施：加强行政监督；建立和健全参谋机构和信息机构；提高行政首长的素质.

行政问责制:领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。

行政组织环境

民族环境的构成要素:,民族的人口与分布,民族语言,民族经济,民族文化与传统,民族矛盾与斗争

行政组织外部环境：是指与行政组织有关的、在行政组织界线以外的、对行政组织的生存与发展产生重要影响的各种因素或条件的总和。行政组织与外部环境密切关联，相互影响、相互依赖。（一）行政组织对外部环境的依赖:第一,行政组织是适应外部环境的需要而产生的;第二,外部环境的需要不仅决定着行政组织的产生而且制约着它的价值观、目标、规模、结构与行为方式;第三,行政组织的物质要素(人、财、物),非物质要素(信息)都是从外部环境中输入的. (二)行政组织对外部环境的选择与塑造:第一, 行政组织要选择外部环境。第二, 行政组织要设法改善和控制外部环境。

2、政治、法律制度对行政组织的影响：1、国体直接决定着行政组织的基本性质2、政体决定行政组织的具体形式及其在国家政权系统中的地位3、政治生活的民主与平等程度制约行政决策与执行的民主化、科学化程度4、政党制度影响行政组织的稳定性和完善程度5、

政治形势的稳定程度直接影响行政组织运行状态,其一，政治动乱会影响行政组织既定的组织目标，会造成组织目标的局部甚至全局性的转换；其二，政治动乱导致行政组织的内部各部门或各层次的忙闲不均，破坏现有的行政组织结构；其三，政治动乱会导致信息沟通的困难，并使沟通的失真度加大；其四，政治动乱打乱已有的工作程序、破坏行政人员的心理平衡，最终甚至可以引发行政组织的彻底崩溃。6、法律制度规定和保障着行政组织在整个国家系统中的地位7、法律的完善化、科学化的程度制约着行政组织协调化、规范化水平8、创建良好的政治环境（1）积极稳妥地推进行政体制改革；（2）自觉地接受人民代表大会的领导和监督；（3）自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用；（4）大力推动法制建设。

经济环境对行政组织的影响：行政组织的经济环境，就是对行政组织有重要影响的各经济要素的总和，包括自然资源状况、生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入状况、社会的基本生产关系结构和经济体制等要素。1、物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响（1）生产力的发展状况决定和制约着行政组织的存亡和性质（2）生产力的发展状况影响着行政组织的职能与部门的设置（3）生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础（4）人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理的具体功能。2、生产关系及其具体的经济体制对行政组织的影响（1）基本生产关系决定行政组织的性质及其变化（2）经济体制影响行政组织的功能配置与运行模式3、如何创建良好的经济环境（1）巩固、发展和完善社会的基本经济结构；（2）建立、健全符合本国国情的经济体制；（3）充分调动一切人、财、物力，发展生产力，提高人民的生活水平。

文化环境对行政组织影响：以价值观和行为模式为核心的社会形态对行政组织的影响。1、关于行政组织一般行为的期望对行政组织的影响（1）不同的国家对行政组织的管理范围有着不同的期望.（2）不同的国家对行政组织的输入、输出的期望不同.（3）人民对行政组织系统的认同程度不同决定着群众参与行政输入的方式差异。2、关于行政组织首脑权力的观念对行政组织的影响3、关于行政组织内部人际关系观念对行政组织的影响4、关于行政组织运行方式的观念对行政组织的影响5、关于行政组织与人民大众关系的观念对行政组织的影响6、关于行政道德的观念对行政组织的影响

创建良好文化环境的措施：树立民主、法律、双向沟通、政治意识和新的道德意识 创建良好民族环境的措施： 1、坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字乃至风俗习惯；2、加强民族团结，培训国家民族意识。 3、在多民族国家中实行民族区域自治；4、积极帮助各少数民族发展经济文化事业。

创建良好宗教环境的措施：1. 实行政教分离； 2.保护宗教活动的正当场所； 3.加强行政组织与宗教界的双向沟通；4.宗教信仰自由要受到法律的约束。

自然环境对行政组织的影响：1、地球环境影响着人类社会文明的形成与发展，从而影响着各国行政组织发展模式. 2、自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着行政组织的财力基础与功能的发挥3、各国不同的自然资源环境影响一个国家经济发展的方向与结构，从而影响行政组织的部门设置与职能体系。4、地理环境影响政府的国际战略及其组织5、地理环境对行政组织的影响与地理环境决定论的区别

创建良好的国际社会环境的措施： 1.培养行政组织成员的国际意识2.反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境3.坚持独立自主的外交政策 4.坚持和平共处五项原则，坚持发展国与国之间的关系 5.坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流。

行政组织的物质、制度、群团关系等内部环境对行政组织的影响：一.物质条件：1、人员决定行政组织的生存、结构与活动效率2、物资设备制约行政组织的活动及效率3、经费是影响行政组织活动的命脉4、图书资料影响行政人员的素质及工作效率。二.制度条件：1、制度使行政组织具有相对稳定性2、制度使行政组织具有统一性3、制度促进行政组织活动的法制化，有利于克服官僚主义和保持行政组织的廉洁4、制度的健全程度影响行政组织的工作效率5、制度的优劣影响行政组织的生存和发展。三.人际关系：1影响行政组织成员的素质和能力发挥2影响行政组织的内聚力3影响行政组织的工作效率。四.群团关系：（1）有效群团有助于行政组织目标的实现和整体效率的提高。（2）无效群团，妨碍行政组织目标的实现和整体效率的提高。

非正式群团：是指没有明文规定而在人们的某些共同利益、共同情感基础上自发形成的群体。对组织文化的影响：（1）积极：①帮助行政领导全面、及时地掌握信息；②增强行政组织的内聚力；③弥补正式群团的不足，促进行政组织工作效率的提高。（2）消极：①抵制正式群团的目标和政策，妨碍行政组织目标的实现。②反对变革和创新，妨碍行政组织的自我发展与完善。③破坏行政组织内部的团结与纪律。

改善行政组织物质条件：1.科学选任、严格培训、合理调配人员；2.按需适时购置、统一分配使用、及时维修和更新物质设备；3.发展国民经济，增加行政经费；4.大力节约行政开支。改善制度条件：1.填补制度空白，形成结构合理的制度网络；2.制定出能反映行政组织运行规律的切实可行的制度。

创建良好的人际关系的原则和方法：平等民主，利益共享，意见沟通，激励强化。

创建良好的群团关系的方法：使群团目标与组织目标保持一致，增强群团的内聚力。

行政组织文化

内涵：是指在一定的历史条件下逐步形成的、持久影响行政组织主体的行政心理、行政行为和行政倾向的总和，包括行政组织思想、行政组织制度、行政组织心理，是行政组织体系和行政组织行为的深层结构，是行政组织管理的灵魂。

特点：1.民族性和世界性相统一2.无形性和潜在性3.稳定性和变革性的统一4.软约束性和强制性的统一5.观念性和实践性的统一

功能：（一）稳定行政系统1.行政组织价值观2.行政团体意识3.行政情感（二）变革行政体系（三）支配行政行为1.规范行政行为2.引导行政行为3.调整行政行为

美国的行政组织文化特点：（1）开放的人才观，以能力为本位的用人原则；（2）组织和正式规章具有权威性的作用；（3）以人为中心的管理方式；（4）尊重专业知识；（5）承认选举和任命的管理者；（6）提倡开拓和创新精神。

英国：（1）将实证精神纳入行政管理活动中；（2）对行政组织的高度忠诚；（3）决策活动过程中各方密切配合；（4）重视通才，轻视专业知识

欧洲：（1）具有传统的重视质量观念和勤俭观念；（2）行政组织具有明确的目标，并为之奋斗；（3）行政组织内部具有严格的规范、制度，一切行政活动都按章办事；（4）行政人员忠于职守，具有高度的责任感和职业道德；（5）善于把行政管理与现代科学技术结合起来。 日本：（1）强调民族精神；（2）以人为中心，推崇“仁义礼智信”信念；（3）提倡集体主义管理，忠于组织，依赖领导，把个人的奋斗目标同集体、组织的目标结合起来；（4）具有较高的职业道德，热爱本职工作；（5）具有相当高的团队精神；（6）崇尚积极进取、努力工作的精神

亚太：深受中国传统政治文化的影响，重视社会道德力量对行政组织运行体制的制约作用。 中国传统的行政组织文化1、大一统的信念。2、集权主义的价值和原则3、人治与礼治的原则4、官僚主义的行政组织方式

对于中国传统的文化，应该首先进行甄别，然后区别对待。即，不能固守成规。对于那些已经不能适应现代社会需要的文化，要勇于剔除。比如人治、集权主义、贤人政治观、等级观、依附思想等等，都应该抛弃。同时，我们也应该看到，任何文明都必须以一定的民族形式出现，而且任何的文明都是由继承性的。因此，离开传统的文化，根本就无法构建真正的现代的新型的行政组织文化。因此，我们对我国传统的文化要采取批判的态度，进行扬弃 构建有中国特色的行政组织文化要坚持以马克思主义为指导。1、马克思主义是中国特色行

政组织文化的核心和灵魂。2、以马克思主义为指导分析和把握我国行政组织文化的现状（1）传统行政组织文化的消极影响（2）价值观念混乱，信念发生危机（3）制度规范不健全（4）行政心理不健康3、以马克思主义为指导，吸收民族文化的精华4、以马克思主义为指导，借鉴国外优秀的行政组织文化。

构建有中国特色的行政组织文化的途径1、确立现代行政组织管理思想。（1）树立“顾客至上”的管理思想（2）树立民主法治的管理思想。第一，体现民意观念，第二，参与行政观念，第三，公开行政观念（3）树立诚信负责的管理思想（4）树立廉洁高效的管理思想2. 建立和健全行政组织管理制度（1）建立和健全激励制度，第一，要适度地引入竞争机制，在组织内部营造良好的竞争氛围，第二，要以相应的奖惩机制作为配套，第三，要完善监督机制。（2）建立和健全团队制度。第一，首先要培养团队精神，第二，要有高效的领导。第三，要有有效的沟通（3）建立和健全学习制度。首先，是要重建组织使命、明确组织目标。其次，是要工作学习化、生活学习化。三是要把学习落到实处。最后，要对学习的效果和成效进行评估；培养和塑造健康的行政组织心理（1）培养良好的行政动机（2）培养科学的行政态度，第一，丰富行政主体的知识经验。第二，，提高行政主体的心理素质。第三，利用社会行为规范与准则的约束和社会舆论的监督以及宣传教育，促使公务员形成积极、正确的行政态度。培养真挚的行政情感：1.树立正确的人生态度2. 追求合理的个人需要3.拓展宽广的胸怀 4.弘扬高尚的行政习俗

行政组织的建立与自身管理的办法

中国行政组织建立的原则：（一）服务原则：将为人民谋利益作为组织建立与组织全部活动的出发点和归宿。各级、各类行政组织的建立，目的就在于更好地进行创造性的工作，保障国家主权的独立完整，维护安定团结的政治局面，促进政治、经济、文化建设事业的长期、稳定、协调发展、从而不断满足人民群众日益增长的物质和文化需要，促进社会全面发展。（二）职能原则： 1．根据行政组织职能设立相应的机构。 2．围绕组织职能确立组织结构。3．根据职能的发展变化，适时地调整行政组织。（三）统一原则： 1．机构设置要统一2．领导指挥要统一3．职责与职权要统一（四）系统原则： l．保持整体功能2．坚持平衡3．坚持开放4．形成管理封闭回路（五）效能原则： 1．机构设置和人员编制要尽量精简2．层级与幅度要适中3．进行专业化分工4．简化办事程序（六）法治原则：1．政府机构的设置及其体制要有法律上的根据和保障2．机构的设置与变更要依照法定的程序进行

规制型管理是一种采用严格的规章制度来约束行政组织成员的行为，以高效完成工作任务的

管理方法。内容：（l）组织标准化1.分工专业化。2. 工作指标化。3. 人员统一化。（2）工作秩序化（3）管理规范化：规制型管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。1.组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人力的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。2.对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。所有的组织成员都必须遵守规则和纪律，不因个人情感的不同而不同。3.明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。4.精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。（1）优点1. 它追求理性和效率，其目的是排除人的情感因素对组织运行的影响2. 尽可能地消除偶然性，使行政组织成为一种客观系统。（2）缺陷：第一，规制型管理造就了一种刚性的官僚系统，就像一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的波动运转；第二，采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性；第三，排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事、墨守成规，以至造成得过且过、不负责任；第四，依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀、职能交叉重叠。

情感型管理是一种在行政组织中有选择地增加情感投入，管理者以真挚的情感，满足员工的心理需求，形成和谐融洽的工作氛围的管理方式，以提高组织绩效水平的管理方法。内容：（1）尊重（2）激励（3）沟通（4）参与（5）协调。（1）优点①能够激发员工的积极性；②能够消除员工的消极情绪；③能够实现有效的管理。（2）缺点①容易形成“小圈子”的利益团体；②容易出现管理者为自己收买人心而放弃原则的情况；③容易形成只唯上④容易走入误区。情感型管理对管理者的素质要求（1）具备高尚的品德；（2）具有亲和力；（3）具备良好的沟通艺术；（4）能够控制自己的情绪。

市场化管理方法：行政组织内部从过程导向的控制机制转向结果导向的竞争机制。内容：l．行政组织内部管理的市场化（１）权责明确。（２）结果导向（3）合同约束（4）用户至上（服务对象至上）2．行政组织内部人事制度的市场化（１）实行合同雇佣制（２）淡化职位分类（3）简化管理规则（4）改革工资制 3．行政组织自我服务功能的市场化

行政组织编制管理

狭义的行政组织编制：是指一个行政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。 广义的行政组织编制：是指行政组织的职能范围，包括权责关系，机构设置、规格级别，人员结构、数额，以及职位配置等。

种类1．行政组织编制2．国家权力机关、司法机关的编制3．中国共产党各级委员会的领导机关的编制4．各民主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关编制5．各人民团体的

领导机关编制6．中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关编制7．特殊编制。即相对于一般编制而言，具有某种特殊性的编制，它包括专项编制、单列编制、临时编制、机动编制等。

内客（一）职能管理，是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。（二）机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、名称、规模等诸多内容的管理。（三）人员管理，即对经过被授权的机关批准而确定的单位内部人员数额、结构、领导职数、员工数额等的管理。 性质 1．政治性 2．服务性3．系统性

意义1．科学的编制管理，有利于勤政、廉政和提高行政效率 2．科学的编制管理，有利于节省财政开支 3．科学的编制管理，有利于整个行政组织管理的法治化

当代国外行政组织编制管理的概况l．行政编制管理的范围和对象仅限于各级政府行政机构，不包括国家立法、司法机构，更不包括各党派和人民团体的机关编制。2．在国家三大权力系统的政治结构中，编制管理由政府行使，但同时受到立法、司法机关的制约，重要编制法规主要由立法机关制定。3．政府编制管理机构的规格级别高，直接对行政首脑负责。 4．重视、强调职位设置和职位分类的工作，将编制管理建立在科学的职位结构体系的基础之上。5．努力修正和完善编制法规，包括编制立法、编制司法和行政性的编制法规，保证编制的权威性、法制性和有效性。6．重视新方法、新手段的研究和运用。7．对中央政府机关的编制员额和领导职数控制很严均有法定文件规定，不得擅自突破。。8．用经济手段约束编制的膨胀。采取定员预算、定开支、超支自负、节余提成自用等手段激励各级组织控制编制增长。9．重视编制管理的咨询、调研和反馈部门的配套建设。 基本原则（一）职能决定原则（二）职位设置原则（三）协调平衡原则 （四）动态调整原则（五）精简节约原则（六）依法管理原则

总体设计依据（一）职能种类（二）人口数量（三）地域面积及地势地貌（四）经济发展水平（五）行政区划

单元设计的依据（一）部门设计的依据1．要根据各地实际业务需要设置机构 2．要将业务的种类与工作量大小相结合3．上下级业务对口，但机构不一定对口4．根据机关的不同性质核定编制。（二）机构内部编制设计的依据l．以最少的职位完成最大的工作量。2．尽量将业务相同的工作任务交给一个具体单位或个人去完成。3．员额的结构要合理。 设计程序（一）发现问题，确定目标（二）拟制方案，分析选优（三）试行实施，反馈调整

（四）依法呈报，核定实施

编制审批要求1．审批编制应根据国家有关编制的一系列法律规定以及辅助这些法规执行的方针政策，决定报审的内容是否合理、合法。2．审批编制工作要由国家法律规定的具有相当权威的编制管理机构进行，任何其他单位和首长个人都不能代替这个机构自行审批编制。 3．审批工作应根据编制程序法严格执行。 4．应严格执行编制程序法中有关编制管理的纪律。

行政组织理论的研究内容（一）标准化（二）程序化（三）制度化 编制管理手段的全面化（一）法律手段 （二）经济手段（三）行政手段

行政组织的变革

行政组织变革的涵义：行政组织根据其外部环境的变化，在对未来社会发展趋势进行科学预测的基础上，及时地变革自己的内在结构，以适应客观发展的需要。

原因（一）外部1、社会形态的变迁2、经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织变革3、政治制度的变革导致行政组织的变革（1）政治制度的质变引起行政组织的质变；（2）政治制度的量变影响行政组织的具体职能和机构的变革；（3）政党制度的变革对行政组织的职能及独立程度有很大影响。4、社会发展程度的促进或制约，从四个方面来衡量：（1）社会企事业组织的发育、独立和成熟程度；（2）社会群团组织的独立程度和参与意识；（3）大众传播媒介对社会的介入程度和自身的现代化程度；（4）公民素质的高低。5、国际环境的重大变化影响行政组织的变革（1）国际之间的交往日益密切，要求行政组织的政策、职能乃至机构进行变革；（2）各国面临的共同问题，要求行政组织的政策、职能、机构进行变革；（3）国际关系中的重大问题，要求各国政府做出相应对策，调整自己的对策乃至职能和机构。（二）内部1、行政组织的过度膨胀；2、行政组织人员的弱化、老化与臃肿

征兆（一）行政组织职能的膨胀引起与其他社会组织职能的冲突1、行政组织侵占了社会中介组织的职权；2、行政组织侵占了企事业单位，主要是企业等经济组织的职权；3、行政组织侵占了社会中介组群团织的职权。（二）行政组织与政治体系中其他组织的职责关系不顺1、党政关系不顺；2、行政组织与立法机关的关系不顺；3、行政组织与司法机关关系不顺。（三）组织部门林立、机构臃肿、职责不清、协调困难1、各部门工作既有重复又有遗漏；2、人浮于事，事浮于人；3、政出多门，秩序混乱。（四）上下级之间信息沟通困难，指挥不灵1、上级指挥下级不灵；2、下级情况不能上达。（五）内部开拓进取的动力不大，缺乏生机和活力；（六）与其特定的社会环境不适应，不能很好履行职责。

目标在组织变革中所起得作用有两个方面：1、定为作用：指出组织变革的最终成果和目的

地；2、定向作用：为达到这种组织变革的最终状态指出行动的方向。

基本目标可以概括为两点：（一）提高行政组织对于外在环境的适应力、改造力；（二）加强行政组织自身的稳定性、协调性，使其稳定、协调、有序地工作。

内容（一）行政组织职能的变革；1、行政组织职能作用范围的变革； 2、行政组织职能作用性质的变革； 3、行政组织职能分化程度的变革； 4、行政组织职能形式方式的变革5、行政组织职能作用深度和广度的变革。（二）行政组织结构的变革；1、横向部门结构的变革；（1）从行政管理的过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督等部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。（2）从行政管理的社会职能看，由于“有限政府”的出现，将政府许多微观管理职能交给社会，从而精简、撤并了相应的部门，与此相应，增强了政府对社会尤其是对经济进行宏观管理的部门2、纵向层级结构的变革。在纵向层级上，整个行政组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势（三）行政组织权力关系的变革1、行政组织向社会组织还权；2、横向分权；3、纵向权力分配，既有从集权走向分权的趋势又有从分权走向集权的趋势

动力1、统治阶级为了完成国家行政管理的职能需要行政组织变革2、社会经济发展和生产方式的更替是行政组织变革的经济动力；3、行政组织成员为了自身的全面发展的要求；4、社会的需要和人民群众的要求；5、新的科学、民主和效率观念为行政组织变革提供理论基础和指导思想。

阻力1、最大阻力是行政组织自身的“经济人”特征；2、资历较高、年长者的阻力；3、人际关系的阻力；4、对变革后科学高效的新秩序和廉政勤政的新作风不适应；5、因害怕被精简而反对；6、对陌生事物的疑虑、对变革后果不了解。

克服阻力的方法1、克服利益本位思想；2、广泛宣传和深入动员；3、发动群众，民主参与变革；4、尽量减少损失和代价；5、建立专门研究变革的高层次议事机构。