完善被征地农民社会保障政策的几点思考

２０１Ｏ年ｌ】月　经济论坛　Ｎｏｖ．２Ｏ１Ｏ　总第４８３期第１１期　Ｅｅｏｎｏｍｉｅ　Ｆｏｒｕｍ　Ｇｅｎ．４８３　ＮＯ．１　１　完善被征地农民社会保障政策的几点思考　文，贺银凤　【摘　要】我国目前已经初步建立起了被征地农民社会保障制度，但是由于种种原因，被征地农民社会保　障水平较低，与国家建立城乡统筹的社会保障体系目标还有距离。因此被征地农民社会保障政策亟待完善，　既需要制度建设不断创新，又需要政策细化，才使将被征地农民社会保障工作做实。　【关键词】被征地农民；社会保障；制度创新　【基金项目】２０１０年度河北省人力资源和社会保障课题‘被征地农民社会保障政策研究”。　【作者简介】贺银凤，河北省社会科学院副研究员，研究方向：社会问题与社会政策。　一、被征地农民社会保障政策及实践　人账户为主，社会统筹或调剂为辅的养老保险制　一是国家出台了一系列文件，为被征地农民社　度。除北京没有为被征地农民单独建立账户外，各　会保障提供了制度和政策基础。自２００４年以来，针　地都为被征地农民单独开设了资金账户，实现了被　对被征地农民社会保障问题国家出台了一系列政　征地农民社会保障资金专户的“收支两条线管　策，标志着我国初步建立了适合被征地农民特点和　理”。　需求的社会保障制度。每次文件的颁布都有政策新　三是各地开展了实践探索。在国家政策和各地　突破，被征地农民社会保障制度建设呈现出政策越　政策相继出台的同时，各地结合本地实际，采取了　来越完善、力度越来越大、可操作性越来越强、参　各种有效措施，做好被征地农民的社会保障工作。　保农民越来越多、保障水平越来越高的趋势。这些　浙江省从２００３年率先开始被征地农民社会保障试　文件的出台对于建立适合被征地农民特点的社会保　点，并快速向全省推进，建立以被征地农民基本生　障制度，将其纳入城乡居民社会保障体系，使被征　活保障为主，以逐步纳入城镇社会保障体系为方向　地农民通过社会保障安置途径获得基本生活保障，　的被征地农民社会保障制度；安徽省规定了城市规　解决长远生计问题，促进农村社会的稳定，具有重　划区内外被征地农民适用的不同保障标准，将被征　要意义。　地农民按照规划区内外、被征地地区以及年龄段划　二是地方政府相继出台了配套政策。由于我国　分为四类，建立不同类型的社会保障，基本实现了　被征地农民社会保障还没有实现全国统筹，又因各　制度的全覆盖。　省经济发展水平快慢不一，被征地农民数量不等，　也有部分省市在实践过程中不仅突出地方特　各地出台配套政策的时间也先后不一，经过几年发　色，还有明显的制度创新。如青岛市将被征地农民　展，截至２００９年９月末，全国２９个省份都出台或转　社会保障与农保制度对接的做法，以农保制度为依　发了被征地农民社会保障实施办法，１２００多个县　托，以被征地农民社会保障制度建设为突破口，既　（市、区）开展了被征地农民社会保障工作。全国　保证了被征地农民的基本生活，又极大地推进了覆　各地开展被征地农民社会保障工作的方式方法不尽　盖城乡居民的社会保障制度建设。而内蒙则要求各　相同，提法也有差异，但政策取向和政策效果却惊　级政府建立被征地农牧民的养老保险风险准备金，　人地相似。例如，都把做好被征地农民社会保障工　基金来源主要从土地出让纯收益中提取。最近几　作作为征地制度改革的重要内容；将落实社会保障　年重庆市采取有效措施，解决了１９８２年以来已征地　资金作为征地的必备程序；统筹考虑城市规划区内　农转非人员的养老保险问题。厦门市将被征地农民　和城市规划区外被征地农民的社会保障问题；建立　纳入全市基本养老保险管理体系，月人均可领取养　个人、集体、财政三方负担的筹资机制；建立以个　老金６５０元，较好解决了被征地人员的生活来源问　・５Ｏ・　题。江苏省积极筹集被征地农民基本生活保障资　金，除从当地政府批准提高的安置补助费和用于被　征地农民的土地补偿费中统一安排外，还从目前土　地有偿使用收人中解决，这部分占各地全部保障资　金的２２％～２８％，全省共有约１４０万被征地农民纳　入基本生活保障体系。这些带有地方特色的办法，　都有政策创新的探索，极大丰富了政策的内涵。据　人力资源社会保障部２０１０年７月２３日第二季度新闻　发布会上的数据，截至２０１０年６月底，累计有２５００　多万被征地农民纳人基本生活或养老保障制度，比　２００９年同期增加约１２００万人。　二、被征地农民社会保障存在问题　一是保障制度总体设计的出发点较低。我国针　对农民集体土地征用的损失补偿以保证被征地农民　的原有生活水平为原则，在这样的政策背景下，决　定了在此基础上设计的保障制度的局限性。在失地　农民社会保障制度总体设计中，普遍存在将‘确保　失地农民生活水平”作为目标的观念，而未将提升　失地农民生活水平作为目标设定，这就在理念上影　响了制度设计的总体水平。　二是以产值计量土地补偿标准的方法，使被征　地农民利益受损。我国现行的《土地管理法》规　定：被征地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值　６～１０倍，总和不得超过土地被征收前三年平均年　产值的３０倍。现行征地补偿以产值计量土地权利价　格的办法很不合理，远不是对农民所丧失的土地权　利的全部补偿，而仅仅是对农民集体所失去的农产　品的潜在价值的补偿，对于土地潜在的升值价值没　有完全考虑进去。浙江省一项调查表明，如果征地　成本价是１００％，被征土地收益分配格局大致是：　地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织　占近三成，农民仅占５％至１０％。从成本价到出让　价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被　中间商或地方政府所获取。　而这些又与我国农村土地集体所有制度产权主　体模糊密切相关，在农村集体所有权制度下的农　民，只有对土地的承包使用的权利，而没有进行处　分的权利，这样的土地所有权制度，使得农村集体　所有的土地在面临‘交易”时处在‘所有者”缺失　的境地。农民在面对作为征地方的政府时，只能成　为被动接受格式条款的弱势一方。　三是安置方式单一。我国目前对于被征地农民　实行的大多是一次性货币安置方式。即征地部门将　土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费以货币形式　一次性支付给农民。但是，从长远看，失地农民一　旦将有限的补偿费用完，生活没了经济来源，马上　就可能陷入困境。在征地行为过去几年之后，矛盾　会逐渐凸显，成为社会不稳定的因素。一次性货币　补偿金直接发到被征地农民手中则可能因他们只注　重眼前利益或使用不当，对解决养老保障反倒成为　一个不利因素。根据有关调查发现，失地农民拿到　征地补偿费后，绝大部分农民将费用转为消费资　金，只有少部分考虑投资再生产。尽管有部分农民　转入二、三产业，但有相当数量的失地农民仍然难　以找到出路，长远的生计难以得到保障。土地被征　用后，失地农民的收人水平总体呈下降趋势。除原　来少数以二、三产业为主的农户收入变化不明显　外，其他以农业为主的农户，因劳动力就业转移和　家庭产业转移没有得到尽快解决，收入明显下降。　所以一次性货币安置对于农民并不公平。　四是社会保障机制尚未形成。目前，被征地自　谋职业人员基本被排斥在城镇社会保障制度范围之　外，　‘三险”问题（养老保险、医疗保险和失业保　险问题１是失地农民最为忧心的焦点所在。虽然有　关政策规定，失地农民一次性全额领取安置补助费　后，养老、医疗和失业的问题应该自行解决，但　是，据有关调查资料显示，保险业务在失地农民中　的覆盖面低，失地农民参与保险的人数少且多为无　组织行为。由于最低生活保障制度未建立，失地农　民再不参加社会养老保险和医疗保险，一旦补偿金　用完了，基本生活费就没有了来源。加上目前农村　正步入老年社会，失地农民中人口老龄化问题已经　显露。　五是被征地农民社会保障资金来源渠道狭窄。　目前被征地农民社会保障资金筹措渠道单一，仅仅　依赖被征土地的部分收益，国家财政资金还没有固　定比例的注入，虽然有少量省市地方政府进行了多　渠道筹集资金的探索，但大部分省被征地农民社会　保障资金都还局限于原有的政策范围，这就使刚刚　起步的被征地农民社会保障资金呈现捉襟见肘的状　态。　六是补偿费用管理监督有待加强。政府对征地　补偿费的分配、使用、管理、监督，还没有一个统　一的指导性意见，致使征地补偿费的使用和管理无　章可循，费用支配随意性较大，易造成权力寻租，　导致被征地农民致贫、返贫。具体问题表现为三　方面：一是乡镇参与征地补偿分配不合法。乡镇　是政府基层组织，并非农村土地所有者，却截流　了５％　８％的征地补偿。二是村集体留存比例过　大。三是对留在村集体的征地款使用和管理缺乏有　・５１・　效的监督。　三、完善被征地农民社会保障政策的几点思考　一而有效保障和维护被征地农民的切身利益。近年　来，有些地区开始探索实施组合式的安置方式。如　上海浦东新区实施的‘货币补偿＋社会保障＋就业　服务”安置模式。这些组合式的安置模式满足了失　地农民的实际需要，确保了失地后生活水平不降低，　是完善制度设计。完善社会保障制度设计的　出发点，突出以人为本，将被征地农民可持续发展　的宏观远景做出制度安排，以提升被征地农民生活　水平为前提，使其未来有发展机会，这是制度设计　的核心。在此基础上促进社会保障制度完善，逐渐　缩小土地征用的城乡差距。因为我国土地征用补偿　安置制度目前是建立在城乡社会保障制度的差别之　上的。一方面，一部分被征地人员户口非农化后，　既能分享土地增值和改革带来的收益，又能融人城　市生活，完成从农民到市民的转变。因此，组合式的　安置方式应是今后征地补偿安置模式的发展方向。　四是尽快建立被征地农民社会保障专项资金。　被征地农民社会保障专项资金主要来源于三个渠　并未直接享受到城镇居民的社会保障；另一方面，　道：一是在规范土地出让收支管理，国有土地使用　大量被征地人员仍保持农民的身份，尽管他们当中　权出让总价款全额纳入地方预算，实行‘收支两条　的幸运者获得了工作安置上的保证，但其享受的社　线”管理的过程中，明确将不少于３０％的土地出让　会保险、社会救助、社会福利等社会保障仍停留在　收入作为被征地农民社会保障专项资金。其中，　农村集体互助互济的条件下。在构建小康社会的今　２０％用于补贴被征地农民缴纳养老、医疗等社会保　天，从平衡社会成员利益、维护公平角度看，　‘提　障费；１０％用于调整和提高社会保障待遇水平。二　升农民生活水平”理应成为征地农民社会保障的目　是将财政新增收入的２％用于建立被征地农民社会　标。　保障专项资金。其中，１％用于补贴被征地农民缴　二是增大被征地农民土地补偿金比例。首先，　纳社会保障费；１％用于调整和提高社会保障待遇　赋予农民更为完整的土地权利，使《土地承包法》　水平。三是从全国社会保障基金投资收益、社会各　规定的农民土地承包权、转让权等权益落到实处。　界捐献、国有资产变现收入等渠道筹集一定比例的　可以考虑将农村土地的控制权下放给农民，让农民　资金。　直接参与到征地谈判过程中，自己维护自己的利　五是加大征地补偿费监督管理力度。制度实施　益。其次，规范国家的征地行为，严格区分公益性　中监督环节的不足一直是中国法治进程中的重要问　用地和经营性用地，经营性用地采取市场化运作方　题之一。被征地农民社会保障制度的建立过程中也　式，让农民通过市场交易直接受偿。对公益性用地　存在监督不足的问题，应当建立监督主体及监督职　继续由国家征用，但应以市场价格为基准对被征地　权等制度规范，为实践中的运作提供依据。在具体　者进行补偿。这样做能够将经济发展带来的土地增　的征地过程中监督将发挥巨大的作用，特别是针对　值收益的相当一部分，通过市场交易转移到农民手　征地钱款的监管，更成为确保农民利益的基石。　中，同时又可以有效地避免一些地方政府通过支付　低价补偿费的方式强行征用农民的土地，有利于保　参考资料　护有限的土地资源。　ｌ】Ｊ卢海元．被征地农民安置与社会保障政策选择和制度安排　三是被征地农民安置方式应多样化。改变目前　Ｕ　Ｊ＿国土资源，２００７，（２）：４０—４２．　货币为主的单一安置方式，可以采取转换身份，扶　２中新网．中国１３００多万被征地农民纳入基本保障制度　ｆＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｎｅｗｓ．ｃｏｒｎ．ｃｎ／ｃｊ—ｇｎｃｊ／ｎｅｗｓ／２００９／１２—２４／　持就业的办法。全部或基本失去土地的被征地农　２０３７２１５．ｓｈｔｍ１．　民，其身份应转换为城镇居民，并在子女就学、住　ｆ３１［４］刘燕萍．集体土地产权制度与征地补偿费分配机制关系　房、社会保障等方面享受与其他城镇居民相同的待　调研报告，国土资源政策法律网【ＥＢ／ＯＬ］：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｔｚｙｚｃｆ１．ｃｏｒｎ．　遇。对进入城镇就业的被征地农民，政府要提供职　ｃｎ／ｚｉｋ　Ａｒｉｔｃｌｅ．ａｓｐ　Ｉｄ＝１７６　业培训、职业指导等公共就业服务，给予必要的就　［５１刘洪银．我国城乡居民收入分配差距的制度成因与对策卟　经济论坛，２０１０，（１）：３７—４０．　业扶持和创业基金。　『６１赵玮峰．土地征用价格的构成分析——以效用价值论为基　还可借鉴Ｅｔ本等国家的经验，采用货币补偿、　础　经济论坛，２０１０，（３）：２１６—２１８．　实物补偿或其他方式补偿，而实物补偿又可以采取　（责任编辑：杨艳军）　宅地开发、工程代办补偿和替代地补偿相结合的方　式。这样可以避免在征地过程中只能获得一次性补　偿，而不能在土地流转过程中获得持续的回报，从　・５２・