砂石土资源的经济法律特征及其对矿产规划管理的影响

砂石土资源的经济法律特征及其对矿产规划管理的影响

作者：林锦富 孟祥菕 韦龙明 来源：《职业时空》2008年第06期

矿产资源是人类社会发展的重要物质基础，在国家可持续发展中居于重要的基础地位。 砂石土资源是矿产资源的重要组成部分，具有独特的自然属性、经济属性和法律属性，是石山地区的重要资源，其开发管理对石山地区人民的脱贫致富意义重大，也是影响基础设施建设和高速发展的房地产市场发育的重要自然资源。因此，本文着重讨论砂石土资源的经济、法律属性及其对县级矿产资源规划管理影响。

一、砂石土资源的经济学特征及其对矿产管理的影响

1 砂石土资源市场的相对稳定性

砂石土矿产资源受地域及其正在施工的建设工程规模数量的影响，各地价格差距与波动较大。但与其他矿产资源相比，砂石土资源总体价格表现得比较平稳。广西桂林市近5年来，尽管房地产市场不断升温，但是碎石价格变化不是太大，碎石平均价格在10～15元／吨，中粗砂平均25～30元／吨，而经济欠发达的河池市、崇左市砂石土价格反而相对高出15％左右。砂石土资源的价格主要受当地市场供需条件的影响，诸如基础设施建设大会战等中一大型建筑工程的实施情况对砂石土资源的市场造成明显的影响。

砂石土资源的市场，则主要受当地经济社会发展水平的影响。发达国家／地区的人均年砂石土资源消费量可高达10吨，中等发达地区，可以为3～5吨，发展中国家和地区及欠发达国家／地区，则消费量相当低。砂石土资源的市场存在相对的饱和点，砂石土资源的需求就有一个相对的周期性，这往往与该地区的经济结构及经济发展周期相关。

砂石土矿产资源市场的相对稳定性，使砂石土资源的管理显示如下特点：砂石土资源出让价格的评估，一般不需要进行价格灵敏性分析；定期对区域范围的出让价格评估，一般为两年期；砂石土矿产资源的评估，必须考虑经济发达程度确定分区，以进行局部市场条件的调整。 2 砂石土资源的低价量比特征

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砂石土资源的广布性及其用途的普遍性，决定了砂石土矿产资源是一种低价量比，且主要用于地方经济建设的资源。砂石土资源用量极大，统计资料表明：修建1km高等级公路，需要3万吨砂石土资源；修建1所民房(私建房)，需要300吨以上的砂石土资源；随着社会经济的迅速发展，砂石土资源的需求量更将进一步增加。资料表明：60年前美国人均砂石土的年消费量约为3.6吨，如今约为10吨。当前我国人均年消费量才2吨多，近五年来我国经济以平均10.6％的速度增长，可见其市场的容量及其潜力都很大。

分布广泛的砂石土资源，其价格还相对低廉，我国平均约为13～30元／吨，2005年全国砂石土矿产量占全国总量的57.5％，但矿产值仅占全国总量的8.5％，说明砂石土资源的低价量比的特征。砂石土矿产资源的低价量比，致使砂石土资源的管理具如下特点：

砂石土资源的出让，一般情况下不需要、也不值得对每一宗拟出让的资源进行详细的评估；只有在下列情况下才对具体的砂石土资源产地的出让价格进行评估：特殊地区环境灵敏性极大的砂石土资源；具有特别价值的砂石土资源，特殊类型的砂石土矿产资源；拟开采的数量和规模特别大……砂石土资源招拍挂卖出让价格的评估，一般用最简单的“市场对比法”(或可比销售法)即可满足要求。

3 砂石土资源市场的局域性特征

砂石土资源是一种低价量比的资源，其成本结构显示运输费用在其总成本中占有较大比重，如今的高油价使其特征更加显著，开采砂石土资源的盈利性在很大程度上取决于运输距离。可见，砂石土资源不是一种区域性商品，其市场有显著的局域性。在广西西部石山地区，砂石土资源的市场范围更加有限，一般情况下超过20公里的运输距离将会使砂石土资源的开发利用不符合成本效益原则，因此，利用砂石土资源作为杠杆，对调控地方经济建设具有特别重要的意义。当然，在非常个别的情况下，砂石土资源也有国际贸易发生，但比重相当低。如美国是一个已经充分利用了国外矿产资源的国家，其所需要的砂石土资源，大约1％需要进口，且主要是边境州从邻国进口。日本2006年每月从我国进口40万吨天然砂矿。为保护不可再生资源和环境，控制开采资源对环境造成的危害。

砂石土资源市场的局域性，使其出让价格体系具有明显地域性，价格高低主要取决于当地市场供应需求情况和经济社会发展水平和技术水平，而且往往是经济欠发达地区价格偏高，例如广西天等、大新等县的砂石土矿因广西(5县)石山地区基础设施大会战(2007—2008)项目的实施而供不应求，砂石土矿价格随着大会战项目的进行而攀升；其次，由于该区公路交通欠发达，运输成本偏高，离市场(包括预期市场)的距离，更是决定砂石土资源出让价格的一个重要因素，由于砂石市场的不可持续性而没有外来资本介入，生产企业中没有规模经济企业，生产工艺落后，开采成本偏高。

4 砂石土资源矿业权的经济价值取决于政府矿产规划

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砂石土矿产资源矿业权属的不完整性即砂石土资源只存在采矿权，不存在探矿权。因为砂石土矿产资源的探明不需要复杂的探矿过程。对砂石土矿产资源来说，所需要的是全面调查评价和矿产规划。事实上，针对砂石土资源的调查勘查和规划的根本目的是确定这一处砂石土资源是否适于开发，是否有更好的利用前景，使采矿权得以批准。例如，对于河道砂石土矿产资源的开发，政府应调查泥沙产量，各河段泥沙蕴藏量等，然后根据调查结果规划确定各河段允许采砂的范围、数量和时间，在规划的河段及时间之外一律禁止开采，这意味着砂石土资源的经济价值主要在于其矿产规划的制定。通过政府对砂石土资源的调查，开展详细的开发利用规划，允许开采就具有价值，不允许开采或环境恢复成本过高，则不具有价值。

二、砂石土资源的法律特征及其对矿产管理的影响

1 砂石土资源所有权属的低阶性特征

世界主要国家砂石土资源管理情况调查资料表明，几乎没有任何一个国家砂石土资源的开发利用，由中央政府直接管理。这样既可以充分调动地方政府的积极性，也使砂石土资源的管理更加有效。与大多数国家一样，我国将砂石土资源所有权交由县级地方政府行使。然而，目前我国矿产资源性资产的所有权管理责权界定不清，例如，河砂的管理有的是由国土局或水利局来行使的，这样就难以充分发挥中央和地方积极性。法律规定矿产资源为国家所有，由国务院行使矿产资源的国家所有权，实际上，对已发现的171种矿种，虽然其自然属性特征、法律特征、经济学特征差异极大的，对国民经济发展的作用和贡献各不相同，却采取了一刀切式的矿产资源管理办法是不符合市场经济规律的。因此，砂石土资源所有权属的低阶性，决定砂石土资源应该全部交地方政府管理并由地方政府行使所有权和管理方法、出让方式、确定财产权收益的处置方式等制度法规的制定实施。

2 砂石土资源采矿权范围、有效期限的动态特征

砂石土资源开发项目的资本投入少、回收期短，砂石土资源的开采范围，主要取决于矿产规划结果。在矿产规划允许开采的范围内，根据所开采数量的限制，确定合理的开采范围，其内在原因仍在于砂石土资源的广泛分布性。砂石土矿产资源采矿权的有效期也与其他矿产资源采矿权的有效期不同。砂石土资源的开采年限一般均比较短，主要取决于开采规模和市场需求变化。年产10万吨以下的砂石土资源矿山，有效期一般应在5年内，年产5万吨以下的矿山一般为3年左右。在这种情况下，对砂石土资源进行评估时，货币的时间价值就不再是一个重要的因素，贴现率等也不是影响砂石土资源出让价格的重要因素。 3 砂石土资源管辖法律涉及多部门的法规显示其重叠性特征

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砂石土资源的开采，所涉及到的法律法规非常复杂，除中央政府有关矿产资源勘查开发的有关法律法规和政策外，首先主要由地方政府关于开采砂石土资源的地方性法规管辖，同时，还涉及复杂的环境保护、土地利用等方面的法律法规，水资源的法律法规及土地资源管理的法律法规。河道采砂的问题最为复杂，任何一个国家和地区都是这样，除管辖法律法规复杂、重叠外，有时管理部门还相互交叉重叠，例如广西就是把河砂开采规划管理权由水利局和国土资源来行使。许多国家和地区均对砂石土矿产资源的开发制定了专门的法规条例。我国台湾省河道采砂占台湾省砂石土产量的80～90％，鉴于河道采砂潜在的不安全性，对于陆上采砂有较为严格的限制，致使其砂石土资源短缺，三分之一依赖大陆，其砂石土资源之所以短缺，是由于法律上的限制所造成的。砂石土资源的价值取决于是否允许开发利用法律法规如土地和矿产规划，其开发的环境的影响评价。 三、结论

1 砂石土资源是一种由县市级地方政府行使所有权并加以管理的自然资源，具有所有权属的低阶性、矿业权属的不完整性、开采范围和期限的不确定性以及管辖法律法规的重叠性等特点。其资源管理应与资源产业经济管理相结合，应该规范、简化当前实施的矿产管理程序，减轻矿权人办理采矿权证的经济负担。

2 砂石土资源采矿权的出让应该主要采取招标拍卖方式，在确定出让价格时只考虑产量和离市场的距离，“市场对比法”是评估砂石土资源的常见方法，但是，砂石土资源市场的局域性和低价量比特征，使砂石土资源的出让一般不需要进行详细的评估。开采砂石土矿产资源的环境灵敏性，从法律上允许开采并且环境成本在一个容许的范围内，才具有价值，所以其价值主要取决于政府的矿产规划。

3 由国家制定统一的砂石土资源开采政策，具体的管理制度则由地方政府制定。建议研究制定砂石土资源的分类、开发利用规范和指南，作为房产市场等的宏观调控手段，应制定针对砂石土资源开采的专门的管理体系及其财税政策。