安陆市辖15个乡镇办事处,总人口62.4万,农业人口51.7万,耕地面积50万亩。
一、土地流转基本特点
截至2009年3月份,全市土地流转面积达46000亩,涉及农户4987户,分别占承包面积的10.61%和承包户数的4.30%。承包土地面积在20亩50亩的规模经营大户125户,50亩100亩的规模经营大户24户,100亩500亩的规模经营大户25 户,500亩以上规模经营大户3户(棠棣镇祥龙金银花基地、王义贞桃园村李咸品农庄、巡店镇洪山村雷振林业基地)。土地流转有以下特点:
(一)流转形式多样。以流转面积在20亩以上为例,主要有四种形式:一是租赁。该模式是农户将土地经营权租赁给业主,业主一次性或分期付给农户一定的租金。这种模式是安陆市土地流转的主要模式,面积19136亩,占流转土地总面积的41.6%。二是转包。主要表现为部分农户在承包期内,自找对象,将种不了或不愿种的土地转包给愿意种的农户。面积有3496亩,占7.6%。三是转让。这种承包关系多发生在家属成员或亲戚朋友之间,一般为无偿转让,期限较小,集体与原承包户经营权关系不变。面积874亩,占1.9%。四是其他形式230亩,占0.5%。就全市整个流转面积而言,从流转对象来看,农户之间流转41630亩,流向下岗职工和科技人员1610亩,流向企业老板2760亩,分别占流转总面积的90.5%、3.5%、6%。
(二)流转步伐减缓。税改前的2001年,全市流转土地达到75564亩,占总耕地面积的17.4%,2008年,两项指标分别下降了69.4%、12.8%。税改前,农村土地成为部分农民的“包袱”,有的人为了逃避税费,将土地一弃了之,村级组织为了不让土地撂荒,不让税费落空,积极促成大户接包,加速了土地的流转。税改后,由于农业税取消,一批惠农政策的出台,土地又成了“香饽饽”,一些外出打工弃田户又纷纷要回承包地,使土地流转出现“回流”局面。木梓乡2001年土地流转面积达7655亩,2008年仅剩下1066亩。该乡种田大户黄保权,2001年接受本村和巡店镇刘河村农民转让土地后,总承包面积达到1183亩,到2008年,仅剩下180亩。土地流转减缓后,规模经营大户也随之减
少。2008年,全市经营土地100亩以上的大户仅有28户,比2001年少44户,下降61%,1000亩以上大户由2001年的3户减少为零户。
(三)流转范围拓宽。取消农业税后,农民种田的成本进一步降低,其惜地意识提高。流转的土地由当初主要是撂荒耕地扩展到了林地、旱地、渔塘等整个农用地。土地流转从农户相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展。土地流转的对象由原来的本村内进行,扩展到外村、外乡甚至外县市,经营内容从种粮为主转向发展优质高效农业。河南人王留成租赁巡店镇新堤村212亩耕地种植小麦和玉米,效益可观。
(四)流转连片较少。由于在建立家庭联产承包责任制过程中,田地不断零分细划,特别是有的农户在心理上与承包大户对立等原因,导致流转不连片,农户分散经营土地插花其间,除了承包山场、水面的大户,以及城郊建设小区规模经营外,不少经营大户的土地不连片,给规模经营户的防虫治病、机械操作带来很大的不便,以致规模经营只是简单的累加,达不到降低成本、提高效益的应有效果。巡店镇李河村种田大户李建武种了118亩地,集中连片的只有50亩,其余68亩分散在13处,有11亩地收割机下不去,只得用人工,收割成本增加一倍以上。
(五)流转市场取向显现。随着农业税的取消,农民更为珍视土地承包经营权,当初邻里、亲友之间通过转包、代耕的形式流转土地,或者农户委托村社代为流转,无偿或只象征性收取一定收益的转包和转让等形式逐渐减少,新增流转面积主要以租赁为主,租金形式以收取现金或粮食折价为主,且呈逐渐增长的趋势。他们主要从事种养业、食用菌、造林、种药。由于专业大户和龙头企业的引进,通过大量新技术的推广使用,产品的市场化和商品化程度的不断提高,为周围农户起到了很好的示范作用,使农民从中学到了新知识,增强了市场意识,使农业的投入呈现多元化和上升趋势,农业生产条件得到一定的改善。它还为农民创造了新的就业机会,农民在享受出租土地收入的同时,又可在不出乡的情况下在所出租的土地上打工,获取劳务收入。
(六)流转纠纷逐渐增加。据统计,二轮延包以来,安陆市累计处理农村土地纠纷,化解矛盾431起,涉及土地面积1180亩,其中因土地流转而引发的纠纷263件,占土地纠纷的61%。形成土地流转纠纷的主要原因:一是当初土地流转时双方没有签订流转合同或合同条款不完备,随着国家一系列惠农政策的实施,流转的一方受利益驱动单方面撕毁合同;二是村社集体组织当初为了完成税费上缴任务,没有通过撂荒农户的书面同意,将撂荒户的承包地转包给第三方经营,撂荒农户现在要求收回已转包的土地而引发纠纷。
此外,土地流转监管机制不健全,特别是乡镇经管站并入财政所后,经管管理职能弱化,一些乡镇根本没有专人负责土地承包管理工作,对土地流转放任自流,流转行为无人监管,流转纠纷无人受理,农民的合法权益受到损害,部分租赁土地的业主拖欠租赁费等也是造成土地流转纠纷大幅度增加的重要原因。
(七)流转效果初步显现。通过调查部分规模经营大户发现,推进土地合理有序流转和适度规模经营,促进了土地、资源、劳力、技术等生产要素的合理流动和优化组合,加速了农业机械化的普及,提高了土地产出效益。据巡店镇种田大户李建武、木梓乡种田大户黄保权反映,集约规模经营比一般农户粗放经营(每亩水田种麦稻两季)收入高出170元左右。同时,土地流转也促进了农村劳动力加快转移,通过土地流转有效解决了种田与打工的矛盾,让一部分有务工经商特长,“不愿种田”、“无心种田”的青壮年农民甩掉了“一心挂两头”的包袱,放心大胆地从事城乡二、三产业,也使渴望扩大经营规模的“种田大户”、“种田能手”得到了满足,集中力量投资投智于第一产业,还使一部分没有外出打工的农民成为农庄的兼业工人,增加了工资性收入。
二、存在的问题及原因
目前,安陆市农村劳动力共有244165人,在外务工经商13万人,占农村劳动力总数的53.2%,年创劳务收入过10亿元;安陆市城镇化率为38%,而且城镇人口以每年近3000人的数量在增加。而相应的,安陆市土地流转的规模远远没有达到经济社会发展的要求,在流转的实际操作中,也存在着很多亟待规范和完善的突出问题,主要有以下方面:
(一)流转行为不规范。从调查情况看,土地流转的随意性和不稳定性较明显,许多流转都没有建立稳定的流转关系,流转期限很短,除农户之间的互换和少数业主租赁开发为长期外,其他流转形式一般为13年。双方口头约定,没有协议的不在少数。即使有书面合同,其内容也不完整,在某些方面不具有法律效力。据统计,安陆市46000亩流转土地中,有口头约定的387件,流转面积35880亩,占流转总面积的78%,无约定的3335亩,占7.25%左右。在签订的书面合同中,也还存在很多不规范的地方,有的业主流转合同绕开农户与村集体签定;有的对承包户、经营户、村集体三方的权利、义务界定不明,一旦发生纠纷,调解缺乏依据;有的擅自改变土地的农业用途,这些都是将来
产生土地承包纠纷的根源。由于流转行为不规范,容易引起纠纷,导致承包方在基础设施建设、培肥土壤等方面不敢过多地投入,影响到规模经营的长期稳定发展。巡店镇种田大户李建武告诉我们,他所耕种的118亩土地中,只对村集体流转的50亩精耕细作,对另外68亩农户转包的土地因为怕随时收回去,不敢有过多的投入。
(二)流转机制不健全。安陆市土地流转尚处于自发阶段,缺乏有效引导,缺乏有效的市场机制,土地评价缺乏依据,一亩地流转后,土地转让方到底该得到多少租金?农民咨询没有门路。土地流转对象与范围选择余地小,流转形式比较单一,往往出现农户有转出土地意向,却找不到合适的受让方,而需要土地的人又找不到承包地的出让者。还没有形成鼓励土地流转的激励机制,乡村两级引导和服务不到位,缺乏有效组织农民“以地生财”的能力;乡镇农经部门改革后,人员较少,职责不明,且兼职较多,无力对土地流转合同进行指导和管理。土地流转政策宣传不到位,有的农户想转出土地,但又怕失去土地承包权,有的地方为引进业主提供必要支持和服务跟不上,影响了土地流转的规模和效益。
(三)流转工作不及时。目前,农村有相当一部分外出务工经商户想流转土地但一时找不到接包人,仓促之下,只有交给亲朋好友耕种,往往都是无偿流转,不能获得应有的租赁收入。目前这种情况在流转中占90%。通过调查走访这些农户安陆们得知,他们大都愿意在“依法、有偿、自愿”的前提下将土地流转给大户经营,但由于缺乏必要的组织引导,加上信息不畅,导致流转受阻。赵棚镇合山村共有耕地1840亩,其中650亩急需流转,由于流转不及时,2007年底撂荒面积达218亩。同时,农村还有部分老年人,尽管已基本丧失劳动能力,但仍然在种地,也是土地流转不及时的一种体现。巡店镇李河村60岁以上的种地老人有98户,70岁以上的种地老人31户。这些人由于观念陈旧、技术落后、精力有限,土地耕作只能粗放经营,不能精耕细作,土地产出率和经济效益较低。
(四)流转效益不明显。一是流转规模偏小。据调查,全市46000亩流转面积中,单宗流转面积在20亩以下的占48.4%。自发状态下的小规模流转,无法适应现代农业规模化、集约化发展的新要求,土地流转还处于低水平自发阶段。二是经营模式单一。绝大多数流转面积中,经营的都是传统农作物,以种植大户黄保权、李建武、廖红群为例,都是以水稻、小麦等常规作物为主,经济作物、高效农作物偏少,科技含量较低,且经营模式单一,套种间作、种养结合等以多种经营为主要特征的农庄经营模式远未形成。
三是机械化水平偏低。在全市流转面积中,采用机械化作业的不足60%,特别是丘陵和山区乡镇,机械化推广率更低。如木梓乡曾毛村种田大户毛义林,所种13.65亩耕地从下种到收获全靠人工作业,人工费的支出占总投入的一半以上,生产效益极低。
目前,农村土地流转滞后的主要原因有以下几点:一是传统思想观念的束缚。一方面,乡村干部认为,确权到了户,三十年不变,怎么种是农民自己的权利,流转不流转是农民自己的事,与集体没有多大关系,该讲的政策没有向农民讲清楚,该做的服务工作没有做到位,导致土地流转呈自发放任状态,随意性大。另一方面,农民恋土情结较为严重,把土地作为命根子来看待,认为只要有了土地,生活就有了保障,宁可粗放经营,甚至不惜撂荒弃耕,也不愿将土地流转出去。特别是国家取消农业税实行种粮补贴后,一些私下转出土地的农民,又开始收回原有承包地自己耕种;部分农民对土地流转政策心存误解,有的认为土地流转就是对承包地的重新调整,也有的怕转出后,政策一变失去承包权,就会没有“依靠”不“安全”;另外,多数农民小农经济思想意识仍然比较严重,小富即安,投资兴业怕担风险,务工经商怕丢地权,满足于守土经营的现状。二是流转的主体不能代表先进生产力。目前土地流转绝大多数是在农户与农户之间进行,流向企业老板和科技人员的比重较小,土地流转后形成的大户基本上还是传统意义上的农民,他们文化素质普遍不高,思想观念较为保守,创新精神和开拓意识明显不足,在资金、技术、信息等多方因素的制约下,只能从事传统的、单一的农业生产,难以走上规模化、标准化、产业化的道路,传统的经营方式以及投入与收益之间形成的落差直接阻碍了土地流转的进程。三是农民摆脱土地尚有种种制约。一方面,安陆市作为工业化程度较低的县市,城镇吸纳农村劳动力就业的能力非常有限。对于到市外就业的农民也存在事实上的户籍、保险、子女上学、住房及权益维护等方面的问题,使外出务工农民总有一种不稳定感,总是把农村作为自己的最后退路,不愿意也不敢放弃土地的承包经营权。另一方面,由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农户,尽管已经没有精力和能力经营好承包地,但宁肯粗放经营,广种薄收,也不愿将土地流转出去,直接阻碍了土地流转进程。
三、几点思考
农村土地依法有序流转和适度规模经营是农村经济发展的必然趋势。当前,农村劳动力转移步伐加快,二、三产业和城镇化发展水平日益提高,为土地流转和规模经营创造了一定条件,但从全市范围看,土地流转还处于低水平的自发阶段,农民思想不解放,流转手续不规范,流转机制不健全,流转效益不明显的问题还普遍存在。因此,有序推进土地流转,发展适度规模经营,迫切要求各级政府和相关职能部门冷静分析形势,找准症结所在,创新工作举措,积极做好引导工作,尽快完善流转机制,努力创造良好环境,全面推进土地有序高效流转。
(一)加强舆论宣传,引导土地流转。要通过广泛宣传,让广大基层干部群众认识到,随着市场竞争日益激烈,城镇化步伐不断加快,独守一亩三分地的传统农耕经济模式必然会被以规范化、标准化、产业化为主要特征的现代农业模式所取代,传统意义上的农民必然会被市场经济条件下的农民工所取代,加快土地流转,实现规模经营,是历史发展的必然趋势。同时,要让农民认识到,土地不仅仅是农民就业和生存的手段,更是一笔庞大的资产,加快土地流转正是合理利用这一资产、增加要素收入的有效手段。要充分利用各种媒体,大力宣传有关土地流转的法律法规,让农民了解政策、消除误解、放心流转,从粗放经营的传统思维模式中解放出来,树立现代化的生产经营理念。要大力培植典型,通过发现典型、总结典型、推广典型,用农民身边的典型去教育群众,引导群众,促进土地顺利流转。同时,要提高基层干部“以地生财”的意识,引导农民提高组织化程度,增强集中土地、运作土地的能力。
(二)完善运作机制,规范土地流转。按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求,建立健全土地流转机制。一是规范土地流转程序。农村经管部门要及时向农民提供规范的土地流转合同文本,建立完善土地档案,妥善处理土地流转纠纷。在兼顾集体、农户和业主利益的前提下,科学合理确定土地流转补偿标准、利益分配比例以及兑现时间方式,最大限度地避免土地流转纠纷。二是强化监督管理。要制定土地利用总体规划,控制好土地流转总量和结构,引导农用耕地流向优质高效农业项目。要加强对流转土地使用情况的监督,防止经营者损害生态环境、搞掠夺式经营、随意改变土地用途。三是建立土地流转服务体系。积极探索通过市场调节土地流转的长效机制,市级建立土地流转信息库,乡镇成立土地流转服务中心,开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。村级成立土地流转合
作社,接收农户申请托管的土地,合理利用撂荒地,由合作社进行规模种植或通过市乡调剂和网上招租等形式,把土地承包出去,解决“想种无地”和“想转无人接”的土地使用供求矛盾和土地撂荒问题,使土地流转进入有序的市场化轨道。
(三)主推三种模式,促进土地流转。一是将土地流转与龙头企业基地建设相结合。积极鼓励和引导龙头企业利用资金、技术、设备、信息和人才优势,采取“公司+基地”的经营模式,积极利用流转土地发展规模经营,加快企业与基地、农户与市场的对接。要大力推广神丹公司租赁陈店三合水库建设百万只蛋禽养殖基地、禾丰公司在部分乡镇订单发展优质稻基地的做法,积极引导和扶持龙头建基地、扩规模、兴产业,推进土地加快流转。二是将土地流转与发展农庄经济相结合。按照发展农庄经济,促进规模经营的总体思路,继续推广“水中鱼分层、岸边养畜禽、地面种加沼、空中挂果林”的多种经营模式,大力推进渔牧配套、种养结合,实现经营多元化、效益最大化,以此加速土地流转。三是将土地流转与培植种田大户相结合。积极引导和扶持致富有本领、经营有头脑、种田有门路、发展有潜力的各类人员参与土地流转,加紧培育一批种田大户,实现规模经营,促进土地流转。
(四)加快科技推广,深化土地流转。一是要加大对农业新品种、新模式的开发和推广力度。要积极打造平台,加大对新品种、新技术的引进和推广力度,引导农业生产大户调整种植结构,改进经营模式,努力提高农作物科技含量,降低成本,增加收入。二是要加大对流转大户的培训力度。要把培训规模经营大户作为带动土地流转的关键来抓,形成以示范辐射大户、大户带动土地流转,土地流转吸引大户、孕育大户的良性循环格局。要利用现场培训、实地参观、以会代训等多种有效形式,对土地经营大户进行科技培训,使他们牢固树立规模农业、项目农业、科技农业的新理念,用科学发展观来指导农业生产,加快现代农业进程。三是要加大机械化普及力度。继续加大对土地经营大户购买农机具的政策补贴力度,提高农业生产机械化水平,降低劳动强度,提高生产效率,积极扭转各类业主有心流转,无力经营的窘境。四是要加大劳务输出力度。健全农村劳动力就业培训教育体系,整合市就业培训中心、党成校和“阳光培训”基地等培训资源,开展多形式、多层次的农民岗前培训,实现技能培训与劳务输出有效对接,把更多的劳动力从土地上解放出来。要加快农村二、三产业发展,以民营经济突破性发展为主导,壮大产业龙头企业规模,实现更多的农村富余劳动力就近转移。积极发展民间营销中介组织和购销联合体,培植各类农产品流通大户,吸纳更多的富余劳动力参与农
产品流通。加速推进城镇化步伐,积极发展集镇和中心镇,增加城镇就业机会,加快劳动力转移。
(五)制定优惠政策,保障土地流转。加快土地整理力度,增加优质耕地面积,为农户间互换土地,发展连片规模经营创造有利条件;建立土地流转扶持资金,对于全部转出土地的农户给予一定的补助,扶持其进城务工创业;对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营,并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户进行重奖,并从资金扶持、税收政策、项目安排、技术指导等方面给予倾斜;建立大户农业生产保险机制,帮助其规避自然风险、经营风险;鼓励农民通过土地入股,与有实力、有带动能力的龙头企业、农业科技企业合作,发展规模经营,建设现代农业园区。消除限制农民工合理流动的一切歧视性政策,让农民工享受和城市居民同等的就业权;加大农民工就业培训力度,搞好就业指导和维权服务,增强农民工就业能力;改革户籍管理制度,取消城市与农村户口划分,鼓励农民进入城镇居住;建立完善农民工医疗和社会保障机制,增强城市对农民工的吸引力,让农民安心在城镇就业。尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接,避免再次返乡与民争地。加大对农村社会保障的财政投入力度,探索建立农村人口养老保险制度,进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围,促进最低生活保障体系向农村延伸,特别要加快解决60岁以上和已经丧失劳动能力人员的社会保障问题,让他们放心地流转土地。对于已经流转土地的农民,要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金,建立个人基本医疗和养老保险,提高自安陆保障能力,从而打消广大农户失地顾虑,积极推进土地流转,促进规模经营。
(作者单位:安陆市财政局)
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