改革开放以来我国救灾工作的成就与思考——以汶川地震救灾工作为例

安徽农业科学，Ｊｏｕｍａｌ　Ａｎｈｕｉ　Ａｇｉ．Ｓｃｉ．２００８，３６｛２７）：１２０６４—１２０６６　责任编辑张彩丽责任校对傅真治　改革开放以来我国救灾工作的成就与思考　——以汶川地震救灾工作为例　张庆锋　（华北水利水电学院社科部，河南郑州４５ｏｏｌ１）　摘要改革开放３０年来，我国救灾工作取得了很大进展。救灾理念由“以物为本”逐渐转向“以人为本”；救灾信息由“保密封闭型”逐步　向“透明公开型”转变；救灾实力由“捉襟见肘型”向“充足富裕型”转变；救灾体系由“区域封闭型”向“国际合作型”逐步转变。然而，随着　改革开放的深入和推进，救灾领域也存在着诸如救灾法规缺失，法制建设滞后于实际需求，救灾体制不完善，公民参与度较低，科学救灾　减灾工作有待加强和提高等亟待解决的问题。救灾领域３ｏ年的变化，彰显了改革开放的意义；新形势下救灾工作凸显的问题。提出了　改进救灾工作的方向，即救灾减灾必须尊重客观规律，科学规划，与时俱进。　关键词改革开放；救灾；变化；思考　中图分类号Ｆ１２４　文献标识码Ａ　文章编号０５１７—６６ｌ１（２０Ｏ８）２７—１２０６４—０３　改革开放是振兴中华民族的必由之路，也是发展救灾工　只从报纸和广播等有限媒体上了解到只言片语，对灾害的惨　作的重要前提。改革开放３０年来，我国取得的成就举世瞩　烈程度、救援过程、灾后重建等情况知之甚少　］。但随着改　目，救灾工作成绩斐然。值此改革开放３０年之际，对救灾领　革开放的深入和减灾事业的发展，为了进一步做好防灾救灾　域的成就、变化、问题进行回顾、梳理和思考，不但有助于更　工作，更好地在减灾和救援领域开展国际合作交流，我国宣　深刻认识３０年来我国的变化、我国的开放历程、改革开放的　布自２ＯＯ５年８月起，对全国及省、自治区、直辖市因自然灾害　重大意义，同时也有助于新时期进一步做好救灾工作。基于　导致死亡人员的总数及相关资料解密。此举有着极其重大　此，笔者拟对３０年来救灾工作的成就、重大变化进行总结，　的意义。它真正体现了以人为本、实事求是的精神，实践了　并对新形势下救灾工作面临的难题以及如何推进救灾工作　“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的宗旨，让研究者和　提出自己的观点和看法。　民众更深入地了解国情，厘清国是，反省国难。２ＯＯ８年５月１　１改革开放以来救灾工作的重大变化和成就　日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》更明确规　１．１救灾理念由“以物为本”转向“以人为本”计划经济体　定：行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发　制下，救灾工作的中心任务似乎就是分配救灾款和救灾物　现影响或可能影响社会稳定，扰乱社会管理秩序的虚假或不　资，救灾工作的重心是“以物为本”、“以钱为本”，常把救灾款　完整信息时，应在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄　物投放数量的多少作为衡量工作好坏的标准，根据有多少钱　清。在汶川大地震的抗震救灾中，电视台２４小时的全国直　办多少事的原则展开灾害救助，至于这些款物如何更为科学　播，各新闻单位强大记者阵容的追踪报道和权威机构每天披　和有效使用，则不一定是工作的重点。改革开放后，随着经　露的最新震情统计数据及进展情况，辅之以互联网络等综合　济和社会的发展，传统的救灾理念逐步向“以人为本”转变，　传媒手段，给世人以强烈的震撼和感动。此次救灾，成为成　更加重视灾民的实际苦难，从灾民实际需要出发，制定灾害　功践行信息公开条例的范例。它展示了我国改革开放的巨　救助预案，周密安排紧急转移安置事项Ｌ】ｊ。汶川大地震中，　大成就和发展变化，使人民的知情权得以实现。　党中央“以人为本”的救灾理念充分彰显。地震发生后，党中　１．３救灾实力由“捉襟见肘”向“充足富裕”转变综合国力　央迅即指示“尽快抢救伤员，确保灾区人民生命安全”。救人　的增强是救灾工作的物质基础和有力保障。古今中外无数　第一，救人高于一切，是共和国历史上崭新的救灾原则；国家　的事实证明，抗击自然灾害，必须有强大的的物质基础作保　领导人不顾余震的威胁，第一时间赶赴现场指挥救援，亦为　证，必须有坚强的经济实力作支撑。凡是经济落后，经济实　共和国历史上的创举；为遇难平民设立国家哀悼日，国旗真　力和综合国力不强的国家和地区，在自然灾害面前，都会显　正为遇难平民而降，更是共和国历史上前所未见；灾后向灾　得束手无策，其造成的人员伤亡及损失也会严重得多。新中　区派驻大量的心理危机干预小组，为灾民开展“心理救灾”。　国成立至改革开放前，我国也历经了多次天灾，由于当时我　对平民生命的这种礼遇，使“以人为本”的理念在朝着一种实　国经济、科技等还处于起步阶段，在应对大的天灾面前，往往　实在在的悲悯、实实在在的关怀、实实在在的行动转化。这　捉襟见肘，尽管国家救灾态度像今天一样积极，但心有余而　表明我国开始关注物质生活之外的精神世界，这是国内救灾　力不足，仍免不了出现像建国前那样饿死人的惨况。而此次　理念的一种进步。　的汶川抗震救灾，改革开放３０年取得的巨大成就得到了充　ｌ－２救灾信息由“保密封闭型”向“透明公开型”转变政府　分展现和体现。汶川Ｉ地震发生后，我国政府和社会各界提供　信息公开是改革开放的成果之一，自然灾害信息的公开，是　了几百亿的救灾资金和物质。２ＯＯ８年５月２２日，吴邦国委　政府信息公开的重要部分。历来对天灾人祸的报道讳莫如　员长更明确地指出，２０Ｏ８年全国财政预算支出要“一切从抗　深，对外宣传一贯持低调态度。３２年前的唐山大地震，人们　震救灾工作实际情况出发，需要多少给多少”。　１．４救灾体系由“区域封闭型”向“国际合作型”逐步转变　新中国成立之初，由于对社会主义制度的错误认识，我国在　作者简介张庆锋（１９７０一），男，河南开封人，讲师，从事经济史研究。　收稿日期２００８－０８－０４　救灾领域与国际的合作是属于单方面的。所谓的单方面就　是只援助他国而不接受援助。改革开放后，人们的思想观念　３６卷２７期　张庆峰改革开放以来我国救灾工作的成就与思考　１２０６５　逐步发生变化，能够更加科学客观地认识到自力更生和社会　主义制度的优越性等问题与开放救灾、接受外援并不矛盾。　在面对人类共同的敌人——天灾面前，在经济全球化的时　代，加强国际间的双向合作和交流是非常必要的。　而今，面临汶川特大地震，我国接受外援态度上不仅更　灾工作，包括灾后的恢复救助几乎完全由政府包办仍然是主　流趋势。政府包办型救灾虽然具有很强的整体动员能力，但　是政府在应急条件下往往需要公民、社区间、村庄间在第一　时间内开展自救和互救，更需要公民平时的防范参与。在这　方面，美国和日本的经验值得借鉴。美国非政府组织参与救　灾受到政府的高度重视，以社区为基础的组织作用十分突　出。许多以社区为基础的组织开展救灾的技能培训，使公民　加主动，且接受外援的形式更加多样化，不仅接受救灾物资、　设备和资金，同时还接受救灾人员派驻；不仅在救难援助方　面寻求合作，而且更重视与各国在防灾减灾技术方面的　合作。　２新形势下救灾工作存在的问题　尽管我国在救灾领域取得了显著成就，但是随着改革的　具有较强的应急技能和应急素质。日本民间层级的救灾组　织，相对发挥更大的作用。而我国缺乏民间慈善或社区活动　的传统，目前参与救灾的非政府组织数量较少，大多具有很　强的政府背景，主要参与灾害救助的募捐活动，能够参与实　不断深化、市场经济的进一步推进，救灾领域仍存在一些亟　待完善的地方。　２．１救灾法规缺失，法制建设滞后于实际需求　法制建设　是深化改革的一项重要工作。目前，我国法制化的进程已取　得了阶段性成果，但在救灾领域法制进程却十分缓慢，救灾　法律法规体系还不完备，与世界上先进国家的距离很大。　截止到目前为止，我国还没有一部正式的救灾减灾法或　针对突发事件的法律制度，救灾减灾的许多规定和具体实　施办法，都是通过行政性文件发布的，这些文件缺乏法律权　威与制度刚性，具有很大的随意性，很容易造成有令不行，违　规难禁事件的经常发生　Ｊ。这种缺乏法律系统支撑的救灾　体系容易产生系统性混乱，就已施行的法律法规来看，由于　起草的主管部门不同等原因，相关法律间的协调和兼容性　差，实际情况下的法律缺失更加严重　Ｊ。　２．２救灾体制不完善，救灾工作难以正常开展救灾工作　是一项需要全社会予以关注和各个部门密切配合的系统工　程，但目前救灾体制不甚完善，各部门不能协调工作，制约了　救灾的效果。在管理体制上，部门割裂严重，没有统一的综　合管理部门；在组织体制上，几乎没有专门固定的救灾人员，　救灾人员多为临时抽调和兼职，这使得其工作责任心和救灾　所需的专业素质大打折扣，从而影响救灾成效。对于汶川救　灾，国外媒体评论称，我国把“半个国务院搬到了灾区”。这　一方面表明了政府以民为本，心系百姓；另一方面却也说明　了现行“九龙治灾”模式下，综合抗灾救灾体制的缺失和专门　应对机构的缺位。有专家认为，制定救灾基本法，实行依法　救灾，已成当务之急。但《救灾法》酝酿超过ｌ０年，数易其　稿，迄今仍未出台，这与行政体制改革尚未到位，部门之间、　部门与地方之间利益格局尚未形成不无关系。　２．３救灾工作中公民参与度较低我国改革的目的之一是　要积极培育、完善和壮大市场力量与公民社会，提高它们的　自我组织能力和自我规范能力，提高个人对社会的责任感，　鼓励他们参与公共活动，树立公共责任精神。随着计划经济　向市场经济的转轨，政府也有意识一改往日对全社会事务大　包大揽的“全职管家”的姿态，将原有的一部分职能下放给　渐起的非政府组织去分担，但这种分化、转换还处于比较低　的水平上。这种状况在救灾工作中体现地尤其明显。尽管　该次汶川抗震救灾被媒体和时人高度评价和充分肯定，认为　救灾过程中广大民众、民间组织、企业等积极参与反映了我　国公民意识的觉醒和公民社会的成长ｌ５　］，但目前我国的救　地救灾的非常少。志愿者的组织和个人的应急素质亟待　提高［　。　２．４科学救灾减灾工作有待加强和提高汶川地震救灾在　很大程度上暴露出我国在科学救灾减灾方面的薄弱和不足。　如汶川地震发生前没有任何预报，救灾捐款用途不够透明，　救灾领域和与震情相关的各行各业尤其是建筑领域存在腐　败现象，现代科技设备和成果在现代救灾中的滞后和匮乏　（救援用的直升飞机数量严重不足，而且机型太杂，大型直升　飞机尤其缺乏，在唐家山堰塞湖的疏浚工程中，不得不借用　俄罗斯米一２６直升机），志愿者实际发挥的作用有限（据报　道，大多数志愿者缺乏专业性、组织性，在灾区迅速变成观光　客或业务记者，甚至有的由于心理和物资准备不足，成为被　救援的对象　）。所有这些问题都折射出现代救灾离科学救　灾之间还有一定的距离。而在减灾防灾方面，现行减灾防灾　体系方面的欠缺更为明显。如在当今各国都无法准确预测　的重大灾害——地震上，美国、日本等在地震预警方面取得　了相当进展，但我国却缺乏此类系统，相关的研究也较少　８　；　在建筑物抗震标准规定和建设上，我国与发达国家比较也存　在一定差距；在对民众平时的逃生能力训练培养方面，我国　的重视也不够。　３对今后开展救灾工作的建议　改革开放以来我国救灾事业发展的生动实践，丰富了对　改革开放意义的认识，深化了对我国特色社会主义发展规律　的认识。而新形势下救灾问题的凸显，在体现了改革开放的　深人，市场经济体制的全面建立和日益完善，以及与世界接　轨过程中的不适与欠缺的同时，也为继续推进新时期救灾工　作，全面建设小康社会，更好地发展我国特色社会主义救灾　事业提供了方向。　３．１必须进一步解放思想，加大改革开放的力度　自然灾　害是人类社会面临的共同挑战，不能仅限于拥有能坦然接受　外援的心态，更要辨证地看待自力更生和改革开放的关系，　以更好的心态勇于向先进的国家学习，不但学习他们在灾难　预警方面先进的经验，对他们在救灾减灾方面的意识、法制　建设、机构设置、制度、措施、科研等方面的优势和长处也要　批判性地吸收和借鉴。要破除把人类政治、经济、文化、科技　等方面的文明成果都一概视为资本主义性质的传统观念，要　看到计划和市场，是手段和方法，本身没有阶级性，也不是区　别社会主义与资本主义的标志。民主、法治、自由、人权、平　等、博爱、公平、正义，这些东西也不是资本主义专有的，是人　安徽农业科学　２００Ｂ年　类共同的文明成果，是人类共同追求的价值观。在救灾减灾　今天，为了最大可能地将灾害程度减到最低，必须牢牢扭住　领域不断加强国际间的合作和交流，取长补短，完善各国、各　经济建设这个中心不放松，聚精会神搞建设，一心一意谋发　大洲乃至全球的救灾体系，促进世界和谐可持续发展。　展，不断解放和发展生产力，努力提高综合国力和科技竞争　３．２救灾减灾必须尊重客观规律。科学规划。与时俱进　自　力。在抓好物质文明建设的同时，也不能放松精神文明建　然灾害都有其发生的机理。如破坏性地震，完全是由地球的　设。汶川抗震救灾，在展示我国善良、仁慈、大爱无疆美好品　构造运动造成的，人类活动至多能起诱发或提前的作用（这　格的同时，也暴露出伴随着改革开放日益滋生的腐败现象无　一点也未完全得到证实），在人类产生之前地球上就发生过　所不在，必须以抗震救灾、弘扬中华民族优秀文化为契机，严　无数次地震。　因此，在自然灾害面前，既不能抱着“人定胜　厉打击各种腐败现象，加快我国法制化进程，完善我国的监　天”的思想，也不能单纯地幻想“天人合一”，而是应该在尊重　督机制，让救灾全过程真正实现透明公开，救灾款物真正惠　客观规律的前提下，充分发挥人的创造性【９ｊ。在救灾方面，　及于灾民，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人　要讲求科学。救灾工作需要勇气、热情，但绝不能蛮干。救　民共享。　灾工作必须注重科学管理、科学调配，统筹兼顾，要把有限的　参考文献　人力、物力放到最需要的地方去，让救灾更加高效。在防灾　［１］故原．以人为本救灾减灾［Ｊ］．中国减灾，ｍｏｌ（３）：３２—３３．　减灾方面，要认识到救灾是治标，防灾减灾才是治本，救灾关　［２］肖继平．透过抗震救灾看改革开放［皿ｌ／ｏＬ］．（２００８－０６－ＩＢ）［２００８－０７－０１］．　ｗｗｗ．　ｌｂ．ｃｏｌｎ．ｃ￣ＶＡｒｔｉｃｌｅ／ｔｔｓｐ／２１３０８０６．　键在于防灾减灾。从长远来看，我国在防灾减灾上要如胡锦　［３］武艳敏．做好救灾工作构建和谐社会［Ｊ］．领导科学，２ＯＯ６（２２）：１０一ＩＩ．　涛在两院院士大会上强调的，以科技为支撑，与时俱进，做好　［４］游志斌．当代国际救灾体系比较研究［Ｄ］．北京：２ＯＯ６年中共中央党校　博士论文，２００６：１８５—１８６，１９２—１９３，２１６．　加强对自然灾害孕育、发生、发展、演变等规律和致灾机理的　［５］邓聿文．汶川震灾见证中国公民社会成长［Ｎ］．新民晚报，２１］］８－０￣２４．。　研究；优化整合各类科技资源，将建立自然灾害防御体系纳　［６］佚名．外媒：汶ＪＩＩ大地震唤醒中国公民精神［ＥＢ／ＯＬ］．（ｍＯ＠￣３０）　［２０００－０７．Ｏ１］．ｈｔｔｐ．．／／ｎｅ￣．ｉｆｅ￣ｇ．ｏ０ｔｎ／叩ｉ　∞／２００∞５删２３　５７１３４０．　入国家和各地区各部门发展规划，并将灾害防御等科技知识　５ｈｔｍ１．　纳入国民教育，纳入全社会科普活动，提高全民防灾意识、知　［７］南罹西风．抗震救灾系列思考：志愿者［ＥＢ／０Ｌ］．（加Ｄ８－　）［２００￣－０７－　０１］．ｗｗｗ．ｔｉａｎｙａ．ａ　珊州／　ｄ＿馐Ⅶｎ／（　耐．ａｓｐ，２００８－６－２２．　识水平和避险自救能力等６个方面的工作ｕ　。　［８］魏家雨，曾原．关注汶ＪＩＩ灾区科技防灾减灾［￣／ＯＬ］．［２００８－０７－０１］．　３．３坚定不移地坚持以经济建设为中心，“两手都要抓，两　ｈｔｌｐ：／／￣．ｉｓｉｉｓ．ｓｈ．ａ　ｂ　ｐｕｈ／ｋ　ｉｒｄ晓．ｈｕｎ．　［９］葛剑雄．“天人合一”我们不能一厢情愿ＩＮ］．现代快报，２００８－０６－２２．　手都要硬”国家综合国力的增强是救灾的根本。只有国强　［１０］胡锦涛．防灾减灾加强自然灾害预警能力［Ｅａ／ＯＬ］．（　２００１１－ｔ￣６－２３）　民富，才能在灾难面前从容应对。因此，在灾难无法避免的　［２００８－０７－０１］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．１６３．ｏ０ｒｎ佃／０６２３／２１／，２００８－６－２３．　（上接第１２０１５页）　憾，因此应适当结合我国国情。　取得预想的教学效果很难。③适当结合我国国情。理论性　参考文献　和实践性强是这本教材的特点和优点，但其包含的理论几乎　［Ｉ］苏秦，杨鹏，张陵．双语教学实施效果的调查与分析［Ｊ］．中国大学教　全部是西方旅游管理理论，实践案例也几乎全部来源于西方　学，９０８２（１０）：３４—３５．　［２］王林萍，施婵娟，庄佩芬，等．农林院校经管类本科专业双语教学认知　发达国家，特别是西欧国家。这些国外的理论和案例固然能　及模式的探计一以福建农林大学为例［Ｊ］．福建农林大学学报：哲学　够开拓学生的视野，加深学生对专业知识的了解，但对旅游　社会科学版，２０田（５）：８６—９１．　［３］滕玮峰．高职酒店管理专业双语教学实践探析［Ｊ］．职业教育研究，２００６　管理专业来讲，如果不能有效结合国情，无疑是一种巨大缺　（４）：７２—７３．