我过粮食直补政策执行中存在的主要问题以及对策

我国粮食直补政策执行中存在的主要问题以及对策的调研报告

张 敏

（ 陕西省延安市安塞县档案局）

摘要：本文主要从史密斯的政策执行模型入手对粮食直补政策在政策本身、政策执行主体、政策执行的目标群体、政策执行环境四个方面存在的问题进行了分析，并相应的提出了解决的办法，以期使粮食直补政策能更有效的提高农民种粮的积极性，保证我国粮食生产的安全。

前言

粮食直补是在我国总的耕地面积不断下降的背景下，为保护农民利益和国家的宏观调控，从而更好地引导种植业结构调整、促进农业增效和农民增收的目的下提出的。 自我国实行粮食直补政策以来, 取得了一定的成效, 但在具体的执行过程中还存在不少的问题，本文主要从史密斯的政策执行过程模型入手从政策本身、政策执行主体、政策执行的目标群体、和政策执行环境四个方面对粮食直补政策存在的问题进行了分析，具体表现在以下四个方面：

（一）粮食直补政策本身存在诸多问题。

1、补贴过低，促进农民增收方面的效果不是很明显。我国财力有限，各地对农民补贴的强度太低，2004年全国每亩直补资金仅为10元，促进农民增收的效果不是很明显，据对全国31个省（区、市）618万个农村住户的抽样调查，2004年农民人均收入为2936

元，其中人均粮食直补收入14元，仅占农民纯收入的0.148％.农民得到的补贴对一个家庭来说是微乎其微的1。

近几年来，我国的财政能力有了很大的改善，但是相对于数量巨大的农民来说，仍然是很不足的。不同于发达国家，他们是多数甚至是绝大多数非农业人口支持少数甚至是极小比例的农业人口，而我国目前则是少数非农业人口支持多数农业人口，这使得本来很高的扶持资金平均下来就变得非常低了

(二)现行的补贴方式地区差异大，补贴标准确定随意性

我国粮食主产区与非主产区的地方政府承担的直补资金负担与其辖区的粮食安全保证需要“背离”粮食直补资金绝大部分是由中央和主产省（区）负担，而 16 个非主产省（市、区）2004 年一共只负担了 13 亿元的补贴资金，仅占直补资金总额的 11.2% 。不但直接加重中央财政和粮食主产区财政的负担，直补资金来源难以保证，也不利于协调产区与销区的利益关系及粮食安全责任的分担2。同时，我国各地粮食补贴方式不一，确定补贴时表现出较强的随意性和主观性。分为四种补贴政策：内蒙，江西等省基本上按农业税计税面积和计税常产计算粮食直补；江苏、山东等省按农民实际种粮面积，向农民兑付粮食直接补贴；河南等省按农民粮食定购量和应缴的农业税额综合计算粮食直补；四川等省则基本上按农民向国有粮食供销企业销售量进行差价直接补贴3，各地由于补贴方式的不同导致补贴标准确定主观的差异性和随意性，并且还存在操作成本高，透明度差，补贴资金容易被截留的问题。

(三)执行主体执行粮食直补政策时出现的偏差

1谢子星.粮食直补的基层操作探究[J],2009,(2)

2张占军.粮食直补中存在的问题及对策[J].工作研究,2006,(2 3杨秀琴.粮食直补政策缺陷与改革思路[J]农村经济研究,2007,(1)

1、粮食直补政策执行主体敷衍应付。由于逐户核查、登记填报面积程序多、工作量大、时间要求紧，一些地方为能在规定时间内完成任务，或图简单省事，采取变通的方法，对所需要填报的计税面积、经济作物面积、养殖面积等基础数据，直接从已有的计税面积汇总资料中摘取数字上报应付差事。

2、粮食直补政策执行者自身素质及角色定位问题。首先，执行者的素质是影响和制约政策执行效果的最重要因素。现实中的政策变形走样在一定程度上是由于政策执行者的素质不高所导致的。粮食直补政策执行中的敷衍应付表面上是能力不足，实际上是执行者思想政治素质低下，不负责任的表现。其次，政策执行者的角色错位，使得其为自身牟利。一方面政策执行者代表国家和社会；另一方面，政策执行者也作为一个独立的个体而存在，其不可避免地带有“理性经济人”的特性，即自利性。这两种角色冲突的背后其实是公共利益和个人利益的冲突。这种冲突如果处理不好，极易导致权力的乱用、滥用，牺牲政府的政策目标来换取个人或小团体利益，其结果就是导致政策执行的变形走样。在粮食直补政策执行到县、乡基层政府时，已经是政府组织体系的神经末梢，这时监督一旦缺位，政策执行者“理性经济人”的自利性特征便开始显现，出现挪用、截留等现象便不足为奇。

（四）粮食直补政策执行环境方面存在的主要问题

1、粮食直补工作操作成本太大、工作量大、开支大是各地干部普遍反映的问题。粮食直补需要做大量的调查、统计工作。例如，在实施粮食直补初期，丈量土地的工作就极其复杂。由于实施农作物间作，间作的作物还要区别补贴品种，扣除非补贴品种的面积。有的地方施行作物轮种，这样就需要多次下到乡间，进行丈量、核查。统计结束后还需要核算每户补贴多少，发放直补通知书，建立管理档案，等等。诸如此类的工作需要大量的人力、物力、财力，操作成本非常高。

2、监督不严、督办检查浮在面上，未深入实际核查，难以及时发现并纠正问题。

没有建立严格的粮食直补责任追究机制，或虽建立但不落实，对违纪违规人员的责任不严肃追究，难以增强相关人员的工作责任感。由于我国农村人口比较多，农户规模小，同一农户种植种类多样，地块零碎狭小，非常难于统计。这一现状在给粮食直补政策执行者工作带来不便的同时，也给农民谎报、虚报、冒领粮食直补资金带来了便利。另外，我国农村的流动性很小，同一村落的农民长期共同生活形成了很浓的乡土文化，使得他们即使发现谎报、虚报行为也不进行检举，反而互相隐瞒、遮掩，乡镇政府监督起来十分困难。

3、少数农民虚报冒领，恶意套取国家直补资金国家对虚报冒领粮食直补资金的现象还没有出台严厉的处罚措施，所以一些村干部就认为骗取粮食直补资金轻而易举，唾手可得，这样就使一些村干部耍出各种花招骗取国家粮食直补资金，虚开户头，虚报面积，有的还将经济作物面积和其它作物面积统统报为粮食作物面积，以达到套取国家专项资金的目的。更有甚者为骗取国家粮食直补资金，与村委会签定种粮协议时存在虚报粮食种植面积，而村委会又不逐户核实，导致少数农民上报面积大于实际面积，套取国家补贴资金4。

基于上述分析，本人从以下几个方面提出了应对粮食直补政策问题的几点对策：

（一）建立健全粮食直补政策的相关配套措施

1、加大补贴力度，提高资金的使用效益。首先，要增加补贴。目前补贴较少是我国粮食补贴政策促进粮食增收效果不明显的直接原因。因此加大转移支付力度，增加粮食补贴是进一步提高种粮农民的积极性，促进粮食直补的直接措施。为了更好的发挥直补政策的作用，笔者建议今后继续加大补贴力度，扩大补贴范围，比如增加粮农生产资料补贴。其

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拜发奎.如何认识我国粮食直补政策[J]农业经济研究,2005,(3)

次，要提高粮食直补资金的使用效益，提高粮食直补资金的使用效益的关键是防止资金被截留、挤压、挪用等。完善粮食资金管理体制，集中管理补贴粮食资金，统一发放补贴资金程序，加强监督工作，增强粮食直补工作的透明度提高兑付率。

2、拓宽补贴资金来源，减轻地方财政压力。拓宽粮食直补资金来源的措施有2种：一是在农地征用中增设一种类似于耕地开垦费的收费项目，并将收取资金作为粮食直补资金的组成项目，列入地方财政，用于粮食直接补贴。二是在粮食销售中增收一定数额税收作为粮食直补资金。我国粮价长期处于低位，广大消费者，特别是城镇居民长期低位价的粮食，按“谁受益、谁负担”的原则，消费着应该支付一部分资金。因此，可通过税收方式征收这部分资金，并列入地方财政。这样既可以拓宽财政来源，减轻地方财政的负担，又可以增加补贴的资金，打破资金的约束，更好的发挥直补政策的作用。

（二）提高政策执行者本身的素质，使其规范的使用自己手中的权力。

主要从以下三个方面来提高政策执行主体的素质一是开展思想政治教育、进行道德规劝，使其增强公仆意识、服务意识，对自身严格要求避免私利凌驾于公益之上；二是建立相关激励制度，对粮食直补政策执行者进行激励，用外在的利益鼓励其正确执行政策；三是强调组织纪律，加强监督，建立责任追究机制，对不顾公益谋求私利者进行惩罚。

(三) 大力提高农民这个粮食直补目标群体的素质，使粮食直部政策能顺利有效的实施。

应该加大对农民科技及市场知识的培训。使其学会利用政策，借粮食直补的东风，努力学习科学技术，科学种田，提高我国粮食的质量；学会根据市场需求调整粮食生产，依据粮食直补政策鼓励优势粮食品种的导向，发展特色生产，增加收入。此外，在增强农民

应对市场化能力的同时，国家还需要继续进行政策的扶持。只有双管齐下，才可更好的促进粮食直补政策的有效实施。

(四) 建立健全粮食直补政策监督体系，为粮食直补创造良好的运行环境。

第一，增强政策执行的透明度。对政策执行活动的监督是以行政公开为基本前提的。就政策执行而言，行政公开的实质就是要增强执行活动的透明度。监督主体要真正做到在政策执行中有效监督执行人员的行为，首先就必须对政策执行人员的执行活动有所了解。在粮食直补政策执行的过程中，应该将与直补相关的补贴面积、补贴标准、补贴种类、补贴金额等基础数据进行公开，便于监督。

第二，为了规范粮食直补政策的执行，要建立相应的制度来进行约束。

具体应该在落实粮食省长负责制的同时，切实加强和完善市、县长负责制，层层签定目标责任书，使粮食直补的每个环节都能找到具体的负责人，确保直补资金及时足额补贴给种粮农民。这种目标责任制有利于变注重事后责任追究为注重事前预防。

第三，健全沟通机制，还农民话语权，增强农民对粮食直补政策执行的监督。广大农民作为粮食直补政策执行的对象，直补政策执行的好坏关系到自己的切身利益，因此，农民对粮食直补政策执行的监督是非常重要的。一些地方的农业局、财政局和监察局分别设立政策咨询和举报电话，方便农民对粮食直补政策执行进行监督。这是一个很好的方式，在今后应该建立咨询、举报电话的管理制度，使这个途径能够真正长期落实下去。此外，积极建立粮食直补政策的网上反馈系统。拓宽农民对粮食直补政策执行监督的渠道5。

此外，增强新闻媒体的监督作用。近几年来，报纸、电视等新闻媒体对不良政策执行

5赵晓峰.粮食直补政策的实践反思与展望研究[J],2009,(3)

的曝光和评论发挥的强大的监督作用是有目共睹的，常被认为是“第四权力”。因此，要利用好这个途径，继续发挥其强大监督作用，为粮食直补政策的顺利执行提供保障。

参考文献：

[1]谢子星.粮食直补的基层操作探究[J].实践与探索,2009,(2)

[2]张占军.粮食直补中存在的问题及对策[J].工作研究,2006,(2)

[3]拜发奎.如何认识我国粮食直补政策[J].农业经济,2005,(3)

[4]杨秀琴.粮食直补政策缺陷与改革思路[J]农村经济,2007,(1)

[5]赵晓峰.粮食直补政策的实践反思与展望研究[J],2009,(3)

Our policy implementation in food straight up the main problems existing in and the countermeasure analysis

Zhang Min

Abstract: This article mainly from the Smith's policy implementation model of food straight up in policy itself, the policy of policy executive body, policy implementation of target groups, policy environment problems existing in the four aspects are analyzed, and corresponding proposed solution, in order to make the grain for more effective policy can direct the raising farmers' enthusiasm, ensure the grain in China's grain production safety.