城市更新规划与城市规划更新

URBAN RENEWAL PLANNING AND URBAN PLANNING RENEWAL

主持人：吴志强

Mediator: WU Zhiqiang

王学锋

(中国城市规划学会理事，江苏省住房和城乡建设厅城乡规划处处长，博士）：

第一、城市更新的范围在

不断拓展，不少新建地区被列入更新改造范围。早期旧城改造主要是改善人居环境、完善基础设施和服务设施等。2007年出台的《城乡规划法》强调“旧城区的改建，应当……合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。”2008年出台的《循环经济法》规定，“对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。”说明经过快速发展时期的大规模旧城改造，国家对于城市更新有了新的政策导向和明确的法律规定。但实际上，不少地方城市更新改造的范围在扩大和延伸，其中一个重要原因，是国家对城市新增建设用地的严格控制迫使政府更多地依靠存量建设用地的再开发获得收益。近来媒体频频曝光新建不久的住宅被列入拆迁范围的案例正是与此相关。这样的更新改造是否真正基于公共利益的需要，是否背离了城市更新的基本原则，是一个值得思考的问题。

第二，面对城市更新的复杂性，城市规划本身的适应性亟待提高。在城市总体规划层面，很多城市基于产业升级、功能提升和转型发展等目标，对现状用地进行大幅度调整，但是对于如何有序、分期、合理地实现这些用地调整和功能置换，缺乏针对性研究、过程引导和政策支撑，“蓝图”式规划尚未真正改变。在控制性详细规划层面，地块的现状地籍、房屋产权关系不清晰，规划对现有权益、利益的再分配和重大调整，其必要性、合理性和操作性缺乏深入论证。这样的控制性详细规划在技术、经济和社会政策等方面很难应对实施时的复杂局面，因而规划的修改极为频繁。面对法律对规划修改的严格控制

和各种专项治理高度聚焦容积率和规划调整，规划自身颇为无奈。

第三，公共利益和公众合法权益的维护成为城市更新规划的难点和焦点。“土地收储”是当前城市更新中地方政府普遍采取的土地运作模式，但规划部门的实施管理并无明确的法律依据。同时，城市更新中采用的这种土地运作模式很容易引发社会矛盾和风险，行政复议、诉讼、信访和群体性事件较多，规划部门和城市规划经常因此成为矛盾焦点。显然这并不是简单的规划技术和规划管理程序问题，但无疑事关很多人的切身利益和合法权益。虽然行政权力公开化已经广泛推行，规划的公告、听证等制度也有明文规定，但城市更新和规划决策环节、决策程序的公开化、透明化、民主化，还有很长的路要走。

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城市更新规划与城市规划更新主持人：吴志强王富海

（中国城市规划学会理事，深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司董事长、首席规划师，教授级高级规划师）：

我的观点很明确，现行的城市规划思想、技术体系和管理方式只能适应20多年来的城市拓展，面对逐步加大的城市更新需求，必须进行城市规划更新。

改革开放20多年中国城市快速发展，最重要的特征是拓展，拓展的途径是政府一手操办。政府通过征地拆迁，把集体土地变成国有土地，透过规划的细分和土地的配置实施城市建设。政府在完全掌控土地资源的前提下，必然要主导城市规划，让规划体现政府意志，强制性地自上而下逐层深化和实施。规划在这种机制下的游戏规则，决定了现行规划体系的特征，是政府主导的、强制性的、简化的、适应快速拓展的。

进入城市更新语境，最根本的前提变了，更新对象是已建成用地上的建构筑物，产权已基本不在政府手中！对此，政府能不能象征地一样对

【文章编号】1002-1329 (2011)02-0045-04【中图分类号】TU984【文献标识码】C【修改日期】2010-12-06

年会自由论坛Annual Conference Forum需要更新的地区通过完全收购来进行掌控？我相信政府绝不会这样做，因为征地与卖地的剪刀差可以让政府谋取巨大收益，但是赎买已建土地则是微利甚至赔本。如果此路不通，政府在城市更新上已经无法采取自上而下的全方位统筹建设模式，只能作为引导者，通过协调业主方、投资方和周边相关利益群体，理顺几方利益与城市整体利益的关系。政府从原来的资源拥有和经营者，转变为多种利益人中的一方及协调人，如果继续沿用现行的自上而下的强制性规划，将面临着学理和法理上的根本挑战！

在城市更新当中，现有的规划体系还适不适用？比如控规，在城市拓展当中非常适用，控规以一种非常简单、非常粗糙甚至非常拙劣的方式，引导了中国城市长达30年的粗糙、简单的大拓展！把1︰2000的控规图纸放到1∶1的空地上，只要把路开出来、管线埋下去、土地切分掉，新区即见雏形，大多粗制滥造。把控规再放到城市更新当中，首先面对多个产权单元的状况，控规很霸气地要求这块要拆、那块改为学校，判断的依据是什么？后来实施得怎么样？很多规划师抱怨规划实施走样，但我们有没有问过自己，控规是不是能够适应城市更新的特点？控规不适应，修规、城市设计照样都不适应，因为现有的规划体系无法面对城市更新。

怎么改变？首先要把强制性的规划变成协商式的规划。在强制性规划中，政府作为决策者，也提倡公众参与，但只是一种高高在上的姿态，甚至“公众参与”一词本身就有傲慢的含义。在城市更新当中，公众参与应当改称“公民参与”，甚至干脆称为“业主参与”，业主作为决策中的另一方，不应当被政府和规划师高高在上来俯视。第二个变化是规划要放弃确定惟一结果的方式，当然不是所有的都不能有惟一结果，公共用途还是要尽量寻求惟一结果，而在开发方面应该留有相当大的余地，定什么不定什么甚至应该倒过来，规定不准做什么，留给需要很长时期的更新过程中更具当时业主意愿、地区需求变化和市场走向进行研究与协商。

城市更新带来的冲击，让我们反思规划编制体系，发现其在城市拓展时期就有许多问题，在城市更新规划中更应当对这个体系进行更新。

市更新是发生在1960年代以后，主要是针对由于不断的郊区化而导致的内城衰败问题，因此是一个包括经济、社会、物质环境的整体复兴。我国是在城市化快速发展、许多城市依然处于扩张时期而同步展开城市更新，这其中既有国家严控新增建设用地的原因，也有高额利润的诱惑，甚至还有打造城市新形象的政绩观诱因，所以中国的城市更新的环境远比西方复杂，目标价值取向也更加多元。

城市更新实际上是在已建成区上再建城市，这是一个非常有难度的工作，尤其是涉及到土地地籍、产权等带来的不同利益主体间矛盾，而我国现在的城市土地制度是不透明的甚至是多规制，加之缺乏规范的法律体制，使得我们的城市更新要追求的基本正义性、公平性也难以判断和掌控。

在过去30年大规模城市化过程中，我们的规划编制、规划管理更加擅长的是应对扩张性的城市发展模式，而城市更新则给我们提出了新的挑战，有几个问题值得我们关注：

(1)如何处理好疏散和集中的关系。我们常常希望通过旧城的更新来疏解旧城的功能、人口，同时带动新区的建设，实现旧城更新与新区建设的联动，但是事实上很多城市是旧城越改造越拥挤，越改造人口越多。这是因为很多旧城更新追求的都是短期的利益，要求每个地块改造资金都就地平衡甚至还要赢余，于是把高密度、低容积率的旧城区拆掉，取而代之的是更高强度、更高容积率的房地产开发、商业中心建设。

(2)如何以正规的法律体系来统筹在旧城更新中的多元利益主体。什么是公共利益？如何界定公共利益？这样的结果，常常一方面是“强势政府”不断侵袭民众的权利，另一方面民众也无限放大个人权利，以至于凌驾于公共权利之上。如果能够把公共利益界定清楚，那我们就能在城市更新中明确老百姓的权利在哪里，政府的权利在哪里，发生冲突该如何仲裁。

(3)要建立切合中国特点的发展权转移制度。不同于西方国家土地私有产权制度下的发展权转移，我国城市土地的主体为国有体制，但事实上存在着各级行政区主体、公私利益主体，我们必须去正视，探索发展权转移的现实路径。

(4)如何使城市更新的目标更加系统化，综合地解决经济、社会和空间的问题。要避免仅仅追求物质环境的美化而导致“有增长，无发展”现象；要避免由于城市更新加剧居住空间的社会分异，导致新的不公和矛盾；等等。

(5)要建立一套符合旧城更新的规划技术指标体系。既有的各种城市规划编制技术规定主要是针对新建地区的，而老城区面临着土地资源紧

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2011年 第35卷 第2期 VOL.35 NO.2 FEB. 2011城市规划 CITY PLANNING REVIEW张京祥

(中国城市规划学会理事，南京大学城市规划设计研究院院长、建筑与城市规划学院副院长，教授）：

我国的城市更新背景和西

方国家有着非常显著的不同，西方国家大规模城

张、混合用地、设施配给、老龄化等许多问题，这些都值得我们去深入研究。

陈天

（天津大学建筑学院教授）：

周国艳

大家都知道国家领导人（合肥工业大学建筑与艺最近在很多讲话中都提到了术学院城市规划系主任，“包容性增长”这个词，把

教授）：

包容性这个话题和城市规划联系起来，我觉得城首先，我想谈谈对于城市更新规划恰恰是我们在城市建设、环境更新、市更新、以及城市规划更新社会改良中最需要关注的规划视点，包容性的发的理解。

展模式从规划角度就是要扭转城市规划成为政府城市更新不仅是物质空间的变化，更重要的推进地方经济发展进程中过度使用的管制工具，是经济，社会和文化的变更，包含相关者利益的城市化进程中地方政府的一些做法比如：政府工重新分配。我理解城市更新规划的目的就是通过程、X年大变样工程、土地财政、房地产依赖症市场或政府对于空间资源、服务再分配而使城市等使城市规划不堪重负，城市规划能否转换传统综合环境质量提升，公共事业更完善，弱势群体角色，真正成为实现政府推进和平衡公共利益与的利益得到进一步保障，同时，传承文化。 城政策的平台？当然，城市更新规划的包容性还有市更新是一个复杂而系统性的问题。要解决资源另一个视角：与城市的低碳发展模式的关系。旧的公平配置问题，就需要有一个平台或者说机制城改造、更新规划实际上也是对我们国家在资源能够给利益相关者提供维护自身合法权益的机可持续利用上具有非常重要意义的领域，我国建会。例如公众参与城市规划的途径。要在更新中筑能耗占社会总能耗35%以上，旧城中的大量既解决好文化传承问题，首先一点，就是让利益相存建筑多数都是能耗大户，未来城市数10亿m2关者认识到物质或者非物质文化遗产的价值以及旧建筑的改造更新在节能的意义讲上不可估量。和当今社会经济发展的关系。这涉及到城市更新所以更新规划不光是我们说的涉及到社会人文层规划最本质的价值观问题。

面的问题，实际上还关系到经济发展的可持续问其次，城市规划更新的问题。包括广义的题、关系到城市功能的健康的问题。反思城市规规划体制更新和狭义的特定规划的更新。不管我划的制度、策略对旧城更新问题存在非常多认识们谈论哪一种规划的更新，其前提需要建立合理不足和误区，我们的政府部门对旧城改造规划的的评价机制来审视和评价规划。同时，城市规划工作的认识、制度、方法及观念都还有很多需要更新和发展是一个长久的持续完善的过程。城市思考的东西。

规划体制更新或改革问题，是非常值得思考的问包容性增长首先是避免经济增长模式是粗放题。如何将自下而上公众参与决策过程合法化并型的模式：比如说城市规模的盲目扩张、追求形真正逐步落实，纳入到自上而下的主要决策过程象的高楼化，城市发展喜新（区）厌旧（城），中，是值得探讨的核心问题之一。

简单追求GDP数字（忽视单位产值的能耗），城任何国家，政府都是主导决策者。但如何决市经济对土地财政和发展房地产的依赖等等。包策是值得探讨的重要问题。说公众参与并不意味容性的理念体现了经济增长模式更理性化，对全着100%的公众都来对所有问题进行参与决策。社会的利益平衡有更多的诉求，对于城市规划来有效的公众参与模式，必定与其本国政体、文化说传统的城市规划就是在产业布局、功能分区、背景、经济基础等方面的国情相适应。例如，英交通等要素配置上要追求最大化的效益，具体建国的模式很难照搬到我国。我认为制度更新和发设目标受执政观的推动，追求表面文章、浮夸展是渐进式的。因为，要做到一定深度、广度的风，用最小代价追求最大效益，对普通阶层与弱公众参与需要有很多前提，其中一个重要的基础势利益群体关注不够。把包容性的理念加入进来性条件就是要降低城市规划利益相关者的信息成就是我们城市规划在对经济增长方式贡献上需要本，信息成本降低以后才有可能提高实效。这就考虑整体的社会利益的平衡，从城市更新层面来需要一个公开透明的决策体制。我们可以通过一讲首先就是关注不同阶层的利益诉求，政府作为系列的规范性的管理或者程序设置逐步做到这一统筹的角色，不要采取传统一刀切的方式，非要点。我国幅员辽阔、人口众多，有效的参与必须从城市更新当中拿到直接效益，拿到对GDP的最有组织地进行。我很赞成通过一些渐进的、程序大贡献，包括对土地财政和发展房地产的依赖意合法的途径使得我们的参与在深度和广度上逐步识往往使城市更新进入新的误区，政府首先应该提升。

在更新层面上做一个整合社会利益分配的工作，在更新中全面协调利益冲突。我觉得从规划编制

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城市更新规划与城市规划更新主持人：吴志强年会自由论坛Annual Conference Forum上是否能做一些探讨，有些理念的东西可以从国外借鉴。同时，对城市更新规划包容性目标另一方面的理解是对城市规划“反省”的包容，就是要将“反省式”的规划和城市更新的内容结合起来。在我国，通常都是半年或几个月就要把一个规模很大的规划编制完成，编制完成之后马上就要实施，但是对规划实施后的绩效评估非常之少，我们能不能通过一种反复的规划过程对其进行重新的评估和反馈。前两年我去了法国西北部一个沿海城市，叫南特，这个城市从20世纪80年代就开始着手的一个“南特岛”的城市更新规划项目，这个项目所提的理念就是叫规划过程“反省”——地方政府在20多年的更新建设中也不断在进行着“反省”规划。在跟当地政府、规划师沟通中他们提得很客观，城市规划不可能一步到位，城市是逐步地在更新过程中、在建设过程中会发现（原有规划、建设）新的问题，出现新的矛盾还要从规划的功能、结构，包括社会、经济、文化等层面重新梳理，重新协调，这个（规划-建设）过程是必须要反复的。“南特岛”的例子体现了西方国家针对城市更新的一种代表性的理念。其实港台地区的更新规划编制也融合了这种“反省”的理念模式，值得借鉴。反观我们一些地方的做法是喜欢规划一步到位，数十年不落后，这是和更新规划的本质有冲突的，所以应该尝试在规划的编制周期上、调查、分析及建成后评价反馈方法上进行变革，即对传统的规划模式进行改良，当然这个改良和我们现在追求快速发展的目标和体制有一定冲突，包括说服领导改变城市发展喜“新”厌“旧”的习惯思路，但从长远的目标上来讲这个进程是必须要考虑的，也是和国家倡导的低碳、节能、可持续的城市化战略相一致的。我们说旧城更新规划面临的矛盾是最多的，对围绕“更新规划”本身的规划方法理念的更新更需要包容性的理解，规划的工作更加任重道远。

划对人的问题思考很少，城市更新的规划和实践正在改变着城市规划的基本态度。城市更新的一系列问题告诉我们，城市规划必须开始尊重人，城市规划要更加开放和信息对称，要“开门”规划，让规划真正成为行之有效的公共政策。

深圳是基于市场条件下快速成长的城市，城市更新更多是在自下而上的市场动力机制下展开的。在市场相对公平的环境中复杂的利益矛盾表现得更突出，早期由于各方利益主体缺乏对话平台，难以就更新目标和利益分配达成共识，导致更新工作推进困难。如何平衡好政府、企业、业主的核心利益诉求？传统规划很难解决。“法定图则”是深圳自上而下规划体系的核心环节，但在执行过程中，很多法定图则覆盖的地区也还要通过其他类型的规划来重新研究、调整，这表明线性规划体系自身存在问题，也导致对单一的自上而下的规划体系的反思。通过多年探索研究，在深圳最新的“法定图则”和城市更新办法里，我们通过划出城市更新单元的方式将土地相关权利人的诉求释放出来。城市更新单元规划是自下而上的，这块土地的相关权利人可通过规划表述自己的诉求。它搭建一个“开放平台”，通过多方利益主体共同参与来形成一个开放、科学的决策过程，一个协调、合作、共赢的运行机制。我们在探索新的解决办法，相对公平的通道正逐步建立起来，这是对城市规划体系的一种改良，一个进步。

以我们2006年以来尝试过的桃源路、上步工业区、笋岗-八卦岭更新规划为例，在我们的努力下，使相关权益人进入到政府搭建的公共平台上，让规划“开门”，让他们提出各自的诉求，共同参与规划决策过程，在多方达成共识的前提下，形成多重化的更新目标，对政府要保障公共利益的实现，对开发者要保障合法利益的获取，对相关权利人要保障发展权益的分享。我们始终坚持积极地主动协调，强调公共利益优先与政策调控，空间规划与规则制定并重。在技术方法上采用产业、市场、规划、交通等多专业协作下的多层次、多维度研究，保障规划决策的政策性、科学性和操作性。最终大家“妥协”，这个“妥协”是理性、自发的，不是政府强加的。这个协商的过程非常艰苦，已经远远超出传统规划层面，要求规划师的工作从单一领域的技术服务，转向多专业的技术统筹；从单一利益主体的意志体现，转向多方利益的主动协调。规划师的社会角色必须自我更新。

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2011年 第35卷 第2期 VOL.35 NO.2 FEB. 2011城市规划 CITY PLANNING REVIEW黄卫东

（深圳市城市规划设计研究院副总规划师、副院长，高级规划师）：

城市更新是城市发展过程中一条自然规律。城市不

停在更新，随着社会经济的发展更新，随着居住人群的变化更新，这是城市的客观规律。说到城市更新，我脑子里首先出现的是人、物权、和谐、公平等概念，它们始终在与城市更新、城市规划发生关联。尤其当具有合法权益的所有权人（业主）出现后，他的权益被要求尊重后，传统城市规划从体系到方法均面临挑战。传统城市规