浅谈我国社区服务存在的问题及对策研究

浅谈我国社区服务存在的问题及对策研究

论文关键词：社区服务 福利性 公益性 便民利民

论文摘要：随着经济政治体制改革的不断深化，社区服务在我国农村、城市建设和管理中的作用越来越突出，同时，社区服务也是衡量和谐社会发展水平的一个重要标志。我国社区服务的问题主要体现在管理职能权限、工作人员的整体素质、社区服务资金及相关法律制度方面。因此，社区服务也应在这几方面下功夫。

关于社区服务，学术理论界有多种界定，概括起来主要有广义和狭义两种理解。持狭义社区服务说的学者们普遍认为，社区服务是指社区福利性、公益性(非营利性)服务，不应该包括商业性服务。与狭义社区服务说不同，持广义社区服务说的学者们普遍认为，社区服务不仅包括社区福利性、公益性服务，而且包括一定程度的商业性或“准商业性”的便民利民的生活服务，以及为社区内企事业组织提供的后勤保障服务。本文讨论的内容主要是指广义的社区服务。

一、开展社区服务的重要性和必要性

(一)有助于适应社会结构的变化，改善政府管理模式

我国社会正处于从传统型向现代型转变的过渡时期，社会结构正发生着深刻变迁，在原先政府行政一体化的领域之外，逐渐发育和发展了新的市场经济领域以及更为广泛复杂的社会生活领域。在这种新形势下，单位办社会的状况开始转变，单位体制逐步瓦解，单位行为的专业性目标不断弱化，大量社会职能向社区回归和转移。人们由过去隶属单位，依赖单位变为走进社区，依托社区，社区成为人们安居乐业的重要场所和实现社会整合功

能的基础单元。在此背景下，承担社会工作任务的社区应时而生并呈快速发展态势。同时，开展社区服务，可以加快政府管理体制改革，把具体社会管理工作交给社区承接，以改善政府管理模式，使政府专注于对社会发展的宏观调控。

(二)有助于建立社会保障体系和服务网络，维护社会稳定

美国著名社会学家戴维·波普若认为，“社会保障和社会服务是指社区为了促进个人的功能发挥和使之获得最低的社会生活水平而提供的一系列项目、好处和服务”。现阶段政府转移出来的社会职能、服务职能和企业剥离出的社会职能，大部分要社区来承接。建立一个独立于企事业单位之外的社会保障体系和社会服务网络，需要社区发挥作用。由此可见，社区服务应该是社会福利服务体系和社会保障体系的子系统。目前，社区承担了社会保障的大量事务，如政府调查核实辖区居民的基本生活保障情况、失业人员的救助标准、下岗人员的生活状况等以及社会基本生活保障金和救助金的发放，都是通过社区组织落实的；同时，社区还承担了大量的因社会变迁而衍生的新型社会服务项目。因此，开展社区服务对维护社会稳定，保护改革开放的成果，可谓意义重大。

(三)有助于满足人民多层次、多样化的社会需求

随着我国生产力的不断发展，人民生活水平的不断提高，使人们的生活方式、消费观念都发生了很大的变化。特别是居民住房、医疗、养老、就业等各项制度改革的深入，居民与所在的社区的关系越来越密切。社区作为一个最基础层面的社会单元，发挥着独特而又丰富的社会整合功能。其一，社区通过各种类别专业化分工的社区服务项目和服务设施，可满足社区成员日常物质和文化生活的多种需求。其二，社区内存在着大量的居民委员会、业主委员会等自治性组织和老年书画社、拳操队、读书会等兴趣性团体，可满足人们广泛的社会参与需求。其三，社区中大量存在着邻里互助、相互照顾的传统习俗，同时也不断

蕴育出以社区公益性、福利性事业为目标的组织，使社区在“道德共同体”与“情意共同体”的深层意义上发挥着社会整合功能，同时也满足了人们开展社会互助的需求。

二、现阶段我国社区服务面临的主要问题

(一)社区服务管理职能权限尚未明确

我国社区服务管理是国家经济、政治体制改革的产物。它作为弥补改革开放中出现的管理缺位，从其诞生之日起，就受到政府、理论界以及民众的高度关注。但目前社区管理中“政社不分”的情况依然存在，尤其是在街道管理层面，政府的行政管理与社区自治管理职能集于一身，其直接后果就是现有社区管理体制的确立既未明显减轻政府的社会管理负担，也未从更深层次上提高广大居民的民主参与社会管理意识，社区管理仍旧更多地体现为一种政府行为。

在城市，城市社区自治组织与街道办事处的关系尚未理顺。依据城市管理重心下移的改革方针，街道办事处作为城市基层政府的派出机构，对基层社会行使监督管理的行政职能。现实中，街道办事处往往把所辖社区的居民委员会作为自己的下属部门或分支机构。这种情况下，居委会实质上是一种“准政府组织”。显然，街道管理层面的政社合一、职责不清将直接导致街道办事处和街道社区的职能错位。同样，在农村，村民委员会是我国农村社区现代的独立的法人行动者，地方党政在难以公开于预村委会选举之后，便利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理。村民委员会有自治形式而无自治的内容，同样扮演着政府附属部门的角色。

(二)社区工作人员的整体素质有待提高

尽管社区服务的实践在20世纪90年代有了长足的发展，但这一时期的社区服务除了民政系统主管的社会福利性社区服务有所拓展以外，最大的特点就在于社区第三产业的迅猛发展。但这种第三产业在给居民提供生活上某些便利的同时，又因其在居民区占用公共资源而侵害了居民的公共利益。因此，居民对这种商业性社区服务的认同度普遍不高，对社区工作人员的社会评价普遍低下。“中国城市居民职业声望量表”的统计显示，社区工作人员的职业声望列排序为第53位，仅略高于殡仪馆工人、保姆、建筑业民工等。

此外，社区服务从业人员受文化教育的水平偏低，同时缺乏有针对性的专业技能培训。以武汉市为例：据武汉市民政局社会福利处2006年的调查统计，在市、区、街道社区工作的人员中受过大学专科以上教育的约占l3％，中等专业学校毕业的约占47％，尚有38％的人员只受过初中或小学程度的文化教育，基本上没有社会工作的专业知识。这种现状严重地制约着社区服务内涵方面的扩大以及服务质量的提高。

(三)社区服务资金不足，资源整合不力

社区服务资金严重短缺。目前，社区服务的资金来源主要有以下四个方面，一是政府对社区服务的资金投入。社区服务承担着相当部分的社会保障任务，因此政府应是社区服务资金的主要供给者之一。但我国政府投人在整个社区服务资金供给中的比重是偏低的。在发达国家，政府的投人一般占社区服务资金构成的50％以上。我国政府的这种投人目前最多占30％左右。二是社会捐助资金投入，这是一种非经常性的资金来源。三是有奖募捐基金投入，这成为我国发展社区服务事业的主要资金来源。四是社区服务的自身积累。由于社区服务的福利性和公益性的特点，其自身积累能力相当弱小，积累的资金数量\"也十分有限。

社区内可供服务的资源分散。由于计划经济体制的影响，社区内已经形成一套相对比

较完整的服务资源，主要供社区内部使用。虽然随着管理体制的改革，社区一部分资源和职能已经归属社会，但是长期形成的思维惯性决定这种归属是一种不完全的归属，因此出现两种状况：一方面是社区内各种设施、资源不能与其他社区共享；另一方面是社区内现有资源使用不饱和，出现闲置浪费现象。因此，加强社区资源整合也是当前社区服务工作中面临的一个重要问题。

(四)社区服务的相关法律制度不健全，制度化环境不够完善

完善的法律制度是社区服务发展的重要保证，它不仅关系到社区服务发展水平的高低，而且对其能否持之以恒深入发展起着决定性的作用。早在1994年，民政部、国家计委等十四部委就颁发了《关于加快社区服务业发展的意见》的通知，但随着我国经济和社会的快速发展，社区中的情况发生了很大的变化，社区服务发展面临许多新问题和新契机，这项管理规定的很多条款已经不能适应新形势的要求，亟待修订。

近年来，出于社区服务发展形势的迫切要求，各级政府有关部f-I已经制定了一系列政策法规。但是，由于没有及时出台配套的实施细则，导致政策缺乏可操作性；另有部分政策法规虽然较为明晰，但缺乏权威性，存在执行不到位的问题。与此同时，社区服务发展所必需的各项具体的规章制度，如社区服务项目的决策、过程的监督、效果的评估等制度，都还没有普遍建立起来。制度规范的缺位，导致社区服务发展过程中常常处于无章可循的境地，使社区发展缺乏制度化保障。

三、针对市场经济形势下社区服务存在问题应采取的对策

(一)严格界定政府在社区服务中的介入尺度．明确社区权限要严格界定政府在社区服务中的职能，政府应该坚持社区服务的福利性，激励社区服务的公益性，合理介入属于自

己管辖范围内的社区服务事项。把握政府介入的尺度是指政府应有所为，有所不为。政府在社区建设中应起到主导作用，并表现为倡导、动员、一定的经济和政策支持、监督、评价和经验推广，用宏观的手段去促进社区建设资源的聚集和社区的持续发展。

笔者认为，在由政府行政管理向居民自治管理的过渡阶段，应建立政府主导型的社区自治组织体系。在城市，通过在街道层面组建具有法律地位的半官方性质的社区管理委员会，不失为一种理想的选择。所谓半官方的社区管理委员会是指经“社区代表大会”选举产生，由社区内政府、企事业社团法人代表、社会知名人士以及社区居民自治组织代表所组成的社区综合性管理组织，其中，政府代表由街道办事处主任和其他有关行政管理职能部门的负责人担任，主要负责向上级政府部门反映社区的民情民意，向社区转达政府对社区发展和社区管理的意见和要求，同时对社区管理进行行政督导。在农村，进一步完善村民委员会这一主要农村社区自治组织。地方党政要指导、支持和帮助村民委员会的自治管理，不干预村民自治组织的内部事务，同时鼓励其他自组织(如养鸡协会、西瓜协会、蔬菜协会等)的发展，使村民得以借助多样化的自组织在村民委员会这一群众自治制度平台上参与村务管理，影响村域公共权力的运作。

(二)加强社区服务人才队伍建设，提高社区工作人员素质

社区服务人才队伍的状况如何，是社区服务得以良性运转的重要条件，也是衡量一个地方社区服务事业发展水平的重要尺度。通过10多年的发展，我国各地区已逐渐建立起一支以专职人员为骨干、以兼职人员为主体、以志愿者为基础的社区服务人才队伍。总体上看，这支队伍尚处于粗放式的追求数量与外延扩张的发展阶段，而其服务的项目内涵、质量及专业化技能尚处于较低水平，这需要我们在以下几个方面加强社区服务人才队伍的建设。

首先，要在政府指导下，依靠社会教育机构，有计划、有步骤地对在岗的社区服务人员及管理者进行系统的培训，努力提高他们的专业能力和专业水平。此外，可以借鉴香港的经验，。设置见习社会工作师、助理社会工作师、社会工作师、主任社会工作师、社会工作研究员五个级别，并分别规定其任职资格条件和所享受的待遇。从人事制度改革人手，启动社会工作教育的振兴，激励社会工作者的敬业精神和专业进修热情，引导社区服务人才队伍的建设走出困境。

其次，应大力发展社会工作教育事业，解决社区服务专业人才稀缺的问题。创造条件，把社会上的优秀人才吸引到社区服务人才队伍中来，努力培养一支富有社会工作价值观的，并掌握现代社会工作理论、知识、方法和技巧的新型社区服务工作者队伍。同时。还可参照发达国家和地区的成功做法，积极筹划和实施适用于我国社区服务需求的高等教育专业，为社区服务事业提供人才储备。

最后，要积极引导与鼓励工会、妇联、共青团等半官方的群众政治团体运用专业化的社区服务知识和方法介入社区工作事务。在社区服务工作尚无法从这些团体事务中分离出来之前，引导这些半官方、半社会团体的分支部分介入社区服务是完全可能的，并且这些团体的长期实践经验对社区工作人员的教育启发作用不可低估。

(三)多方筹集资金，开源节流，提高社区服务资金的使用效率

社区服务事业资金作为社区提供公共服务的基础条件，政府有责任投入。从加强社会管理出发，政府应加大社区服务事业资金的投入力度。现阶段，政府应考虑把社区服务业作为政府加强公共服务的重要领域，重点支持建设和改善社区组织的工作用房和老年人、青少年活动场所等公益性服务设施，以及社区服务信息网络等。根据社区服务具有公益性和经营性不同性质的特点，在加大政府投入的同时，还应积极拓宽资金的筹措渠道，通过

建设示范项目或以补助、贴息等形式推动更多的资金投入。要研究有利于社区建设投融资的具体措施，引导和鼓励社会力量以多种形式投资社区建设，吸引和鼓励企业、社会团体和个人进行捐赠赞助，共同推动社区服务设施的完善。

同时，要在坚持利益共享、风险共担原则的基础上，积极推动社区服务机构资源的共享和共建，以解决社区基础设施建设资金不足的问题。驻社区机构应将所属文化体育设施向其他社区开放，这样不但增强了社区组织和社区成员的参与意识及社会责任感，而且减少了重复建设所造成的浪费，大大提高了社区服务资金的使用效率。

(四)完善社区服务的相关法律制度体系，优化社区服务的制度环境

社区服务的法律制度建设，应是社区建设的工作重点。具体来说，其一，为适应当前社区服务发展的现实需要，应在对当前社区管理体制进行改革的基础上，制定一部综合性的《社区管理法》，x1,-~区中的政府、市场主体、社区服务组织三者的地位、职能及它们之间的关系给予定位和调整，从而划清社区服务发展中政府行为和社区行为、专业管理和综合管理、市场管理和行政管理及自治管理的界限，化解它们之间的矛盾和冲突，从而促进社区服务发展的有序进行。其二，进一步完善现有的政策法规，强化其具体性和可操作性，并加大执行力度，使有利于社区服务发展的各项政策法规能落到实处。从当前的实践来看，要做好《城市居民委员会组织法》、《城市街道办事处组织条例》和《村民委员会组织条例》的修改和完善工作。其三，建立健全社区服务的各项规章制度，包括民主决策制度、民主监督制度和科学评估制度等，切实提高社区服务的管理。其四，要尽快清理和废止已过时的社区管理法规、政策和规章，使当前的社区服务发展免受己僵4-1=的条条框框的束缚。总之，建章立制，优化社区服务的制度环境，将为社区发展实现法制化、制度化和规范化打下坚实的基础。