“城市”试点区
安然度过暴雨袭击
2016年7月24日晚，一次特大暴雨袭击了西安市区，造成部分地段交通瘫痪，一些区域积水严重，大量车辆被浸泡在水中。而地处西安近郊的西咸新区沣西新城也出现短时暴雨，2小时内雨量接近40毫米。但在试点地区的秦皇大道、同德佳苑、西部云谷、总部经济园等实施了“海绵建设”的地块均未出现积水内涝现象。在早前6月23日的另一场暴雨袭击中，沣西新城在雨水径流总量及峰流量值控制方面也表现良好。
记者从陕西省大数据管理与服务中心实时监测数据看到，在7月24日雨量最大的19时40分至20时50分，沣西新城所在区域的“液位”监测指标显示平稳，未出现短时强降雨引发的“波峰”“波谷”，这表明地表雨水被良好吸收。
在径流水质调控方面，受测点水体外观清澈，实测显示出流悬浮颗粒物（SS）污染负荷削减率达85%以上。而在沣西新城“海绵城市”中心绿廊，记者看到，这里用于存蓄雨水的池塘里莲花绽放、水草丰茂，每到傍晚都有大量群众在此消暑纳凉，“海绵城市”建设效果凸显。
西咸新区管委会副主任、沣西新城管委会主任刘宇斌表示，“海绵城市”就是要把大概率的小降雨留下来，把小概率的大降雨控制住，解决好中安全防御和生态保育“一体两面”的问题。
记者在采访中了解到，除了消除暴雨带来的内涝隐忧，“海绵城市”建设带来的直接经济效益也十分可观。据测算，沣西新城每年大约有8000万立方米降雨量，雨水综合利用体系全面建成后可收集利用率将达到50%，直接经济效益每年约1.5亿元。而在市政道路项目改造中增加的防水混凝土墙每延米的造价为800元，增加造价仅为道路总价的1%。
2015年4月，西咸新区沣西新城获批为全国首批海绵城市建设试点区。作为西部地区唯一入选者，目前其已累计实施居民小区、市政道路、公园绿地、水利防洪、滩面治理、水生态修复等各类建设项目33项。同时，构建起包括建筑小区、市政道路、景观绿地及中央雨洪（中心绿廊）在内的四级雨水收集利用系统，有效防止了逢雨必涝、旱涝急转的城市痼疾。
“盆存留”立体化设计
探索治涝用水新模式
沣西新城海绵办常务副主任、海绵城市技术中心主任邓朝显告诉记者，通过“渗、滞、蓄、净、用、排”等科学设计，沣西新城将原来的大广场、硬质路面等分解成一块块“小海绵”，扩大盛水的“盆”；再通过下凹式绿地、透水铺装等措施，分步、分阶段“存”住水分；最后，通过各种调蓄、集水设施，把各源头雨水收集起来，“留”待利用，形成了立体化的“盆存留”治涝用水新模式。
第一步是扩大盛水的“盆”。西咸新区地处西北，属于严重资源型缺水地区。对此，设计人员通过将城市“摊大饼”分解为城市“微循环”，把地面“大水泥盖子”分解成一个个独立的“小海绵”，扩大涵养水源的“盆”。
然后是分步骤“存”住水。通过透水铺装、凹式绿地、生态树池等措施，雨水被最大限度地存下来。在秦皇大道记者看到，路面原有的雨水篦子被改为侧向的雨水收集口，雨水通过“收水口”进入道路绿化带，后经凹式绿地、生物滞留槽、砾石层、盲管等设施后，85%的路面雨水会被“存”下来。
最后是“留”水待利用。总长6.8公里的中心绿廊是沣西新城四级雨水收集利用系统的核心部分，建筑小区、市政道路及景观绿地内的富余雨水最后都将输送至中心绿廊进行集中留存，必要时这些雨水将被再次利用。
西咸新区管委会副主任、总规划师李肇娥表示，通过不断探索和先行先试，沣西新城已经逐步形成包括修复新区内所有的河湖水系、保育新区内原有的绿色生态本底、建构城市内部绿网格局等多个层次的“海绵体”，为雨水在城市内部顺畅迁徙提供了路径。
大范围系统性建设
仍需迈过“三道坎”
自2015年4月起，住建部等三部委先后分两批次将共计30个城市纳入中央财政支持海绵城市建设试点以来，我国海绵城市建设已经取得明显进展。但记者在采访中了解到，从长远来看，海绵城市在我国进行系统性建设还需迈过“三道坎”：
首先，制定行业标准仍需探索。有关专家指出，目前国内海绵城市建设还没有形成“可复制”的设计方案、施工标准和验收方案，各地区还在“摸着石头过河”。
记者了解到，住建部曾于2014年了《海绵城市建设技术指南》，并提出源头减排、过程控制、末端调蓄的系统治理思路。但各地由于治理目标多样化，在具体实施过程中不免需要“因地制宜”，结合各地情况摸索更为具体可行的技术标准。
其次，撬动社会资本进入公益性项目需政策引导。技术门槛高、资金回笼慢，加上后期设施维护费用大、长期风险状况不确定等因素是促使企业投资者“望而却步”的主要原因。西咸新区“海绵城市”试点建设区涉及项目58个，其中由政府投资建设的项目为45个，占比超过77%，PPP投资项目则为4个，占比不到7%，而社会投资项目只有9个。
记者了解到，目前中央财政给予各试点城市每年4亿元至6亿元专项资金补助，但相比海绵城市建设过程中的巨额投入，财政补助显然不是长久之计。对此，不少试点地区正在积极探索相关解决办法。利用“PPP”等模式吸引社会资金进入。西咸新区沣西新城则通过共建项目公司、捆绑优质项目、配备资源、购买社会服务等方式调动市场力量参与建设。同时，也有专家建议，只有通过政策兜底保障相关企业利益，才能打消企业“想而不敢”的顾虑。
最后，体制机制亟待理顺。海绵城市建设是一个系统性工程，“牵一发而动全身”的现象十分明显。比如在对人行道、绿化带、老旧小区进行“海绵改造”时就需要协调环保、水利、城建、市政、园林等部门。“相关部门内部有自己的办事流程，层层协调过程中难免遇到障碍，影响施工进度。”邓朝显说，“这就需要能够重建体制、理顺机制，实现海绵城市建设过程中的无障碍化。”
关键词:海绵城市；市政道路施工；技术要点
1人行道施工前期工作
1．1科学选择原材料
好的原材料是道路建设的基础，不管运用多好的施工技术，如果原材料不合格就会导致整个施工质量大打折扣。因此在人行道路原材料的选择上首先要满足工程质量需求，其次原材料的透水性与排水性能上需具备较高标准。以往的人行道的原材料选择多为柏油或者比水泥较软的材料，在其透水性和排水性能上不能满足海绵城市的建设需求。所以，人行道铺设层次应为:第一层选择的是透水性能较强的碎石块;第二层进行铺设渗水土层，目的在于进行水中杂质的过滤;第三层选择使用20cm多的透水混凝土保障人行道路面的稳定性;第四层选择级配碎石;第五层是防渗土布工，以保障储水性能。
1．2挑选合适的施工队伍
优秀的施工队伍决定这整个工程的质量状况，选择技术娴熟的施工人员、聘请经验丰富的技术员和选用高度负责的施工负责人等要素决定着一支施工队伍的整体素质。海绵城市建设对施工具有较高的技术要求，因此每个环节的施工都需要技术人员及施工人员的密切配合，施工负责人的严格把关，才能确保施工稳步推进，工程质量达到预期要求。
1．3图纸的研究工作
工程图纸的研究是施工初期最重要的事情，在施工之前应该讲图纸进行仔细的研究，将图纸上的每一个部分都研究透彻，不明了的地方要及时的提出来，然后将问题逐一解决掉，保障施工的过程中不出现差错，同时保障施工进度和施工的成本控制，因此施工前的图纸研究工作是尤为重要的。
1．4道路人行道透水性设计
首先人行道作为荷载较低的道路，在其设计中可以采用透水道板，在其基层稳固上加入透水性较好的混凝土进行铺砌，垫层可以考虑采用碎石。在不影响路基工作的同时在车行道与人行道之间架设生态隔离层，并在人行道范围内加设30厘米左右的碎石沟渠，碎石沟的深度可以根据路基的工作区深度来界定，通过在人行道与路基底层的碎石渗水层能够保障雨水很好的渗流。
2施工方案
2．1人行道路床回填
2．1．1混合料的拌和
由于混合料的拌和一般都是场外集中作业，因此在拌和的过程中要控制好石灰的含量，因为石灰含量的多少对路基层的质量和路基强度有着很大的影响，路基要采用百分之六的灰土进行处理，还要对水量进行合理的控制，保证在白天施工时含水量要高于一般含水量的一到两个百分点，保障能够及时的补充由于运输等原因所造成的水分流失。
2．1．2摊铺
摊铺工作开展之前首先要保障人行道上层湿润，可以通过对地基进行洒水等方法。在需要机械施工作业的时候，在施工同时要配合人工的整修。为了保障人行道的设计按照设计图纸的安排，对于松铺的厚度等问题要做到实时监控。
2．1．3碾压与找平
当摊铺长度超过一定面积，且混合料的含水量达到正常值的时候，应当即刻对结构层进行全面的碾压。使用压路机在保持匀速的状态下对路面进行静压，然后振动压路机先进行匀速弱震结束后进行强震碾压，最后以光轮压路机的静压收尾。
2．2人车隔离带施工
由于隔离带靠近车行道，因此在施工过程中车行道结构层不做改动，并进行虚填到立沿位置。施工过程中应当严格按照图纸的设计，在挖掘机无法作业的情况时候可以采用先使用油锤破然后进行挖掘机工程作业。
2．3两侧人行道结构层施工
人行道两侧结构施工的首要任务就是根据道路的中心线控制桩，通过经纬仪来放出道路的边线，路缘石的内侧与道路边线一致，在曲线部分首先要根据图纸设计进行放样，以路缘石接缝处作为切点，从而保证线型圆顺，其次是进行路缘石的安装，一般采用的双线控制的手段，进行路缘石的安装，上内口线平直度与高程进行控制。根据线型的变化点改变立沿杆安装的位置，通常在路口分段进行安装，以避免对路缘石的整体切割，根据施工图纸的设计进行严格的安装控制，保障在施工过程中不出现问题，保证工程的质量。
3路面透水砖的选择及铺装施工
3．1路面透水砖的选择
路面透水砖的选择:路面铺设透水砖务必选用透水强、又透水性铺装系统的透水砖(或渗水砖)铺满。在满足人行道路使用与透水需求的原则上也为了能够与降低工程的成本，透水砖应选择300*300mm范围的产品，过小规格的产品会造成整体铺装的美观程度降低，对于透水砖的厚度应在50－60mm，透水率在5－10mm/s，这样就能保证，人行道在中到小雨的情况下能够达到即下即干的效果。路面透水砖选择指标:选购铺设公共道路的透水砖对砖本身的质量要求更加严格。选购透水砖的时候，可以从侧面观察砖面是否平整，是否出现粗细不均的针孔;同时，可敲击透水砖倾听声音是否清脆，声音越脆，表示透水砖的质地密度高，硬度较佳。必要情况，对透水砖进行专业建材强度及透水性进行测试，确保工程质量，延长道路整体使用年限。
3．2路面透水砖的铺装施工
(1)首先根据人行道设计图纸进行定位和高程标定，然后对基层表面进行复查，对不满足施工要求的地方进行整改;(2)根据标高以及中、边的挂线，以挂线作为铺砌的依据;(3)在进行人行道砖的铺砌之前，要先铺一层水泥砂浆进行调平，然后在进行透水砖的铺砌;(4)试拼和试排:在铺设前应当对每一块透水砖，按照方位和角度进行试拼。试拼后按照两个方向编号进行排列，然后按照编号排放。在正式的铺装前还要进行一次试排;(5)在砂浆的铺筑前期应当先按照水平线定出砂浆的虚铺厚度，并拉好十字线，在铺好之后通过刮大杠、拍实、并用抹子将其找平，砂浆的厚度应适当的高出水平线。
4注意事项
在人行道工程结束之后，我们要对人行道进行养护，养护期间3至5天内不得踩踏、10至15天内不得重车碾压;在施工及养护期间设置警示牌或横幅，告知行人们市政道路施工请绕行;人行道连片进行混凝土铺设安排在一天之内，混凝土从搅拌机中卸出到、灌毕、捣实的过程不得超过一个小时。人行道的路缘石和路砖的铺设过程中，要注意施工的质量，保障雨水能够排出，还要保障路面的稳定性以及安全性，满足行人正常的使用。路砖的位置要稍高于路侧石，便于雨水能够尽快的排出，不会积水影响正常使用。
5结语
海绵城市中市政人行道施工水平对海绵城市建设成效起着标志性作用，通过对海绵城市市政人行道施工把握来对其他项目施工起到启示与引导的作用，为海绵城市其他市政工程建设引入崭新的概念与新兴的技术，同时严格严谨的施工工艺也会在同行业中产生积极的带头作用，从而促进国内的海绵城市建设行业的不断向前发展。
单位:商洛市市政园林管理处
参考文献:
［1］邹凌，刘小平．浅析某市政道路施工的质量控制与管理［J］．中华民居，2011(11)．
［2］刘良青．浅谈市政道路施工项目质量控制的过程管理［J］．上海公路，2011(3)．
关键词：新型城镇化；大城市病；治理
Abstract：Beijing as the country's most developed metropolitan area has become the best place，the increasingly serious "big urban disease" that need to be resolved urgently. According to the new national urbanization strategy ' s guidance to find the scientific method of management is the key to solve. On the basis of exploring the connotation of new urbanization in Beijing， analyzes the Beijing "big urban diseases" of the performance and the causes， puts forward basic path of governance and overal suggestions in the perspective of new urbanization.
Key words：new urbanization ； big urban disease ； government
中图分类号：C912 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2016）-08-35（6）
1 研究背景
北京作为国内最为发达的大都市地区已经进入了高度的城市化阶段，呈现为经济效益不断提升、社会建设稳步提高的良好发展态势。但同时也出现了由于城市功能高度聚集所引发的人口规模过度膨胀、交通拥堵持续加剧、环境污染日益突出、要素资源相对短缺的“大城市病”现象，严重困扰了城市的持续健康发展。在因地制宜地实施国家新型城镇化战略的进程中，北京已经进入了按照战略指引从根本上治理“大城市病”的重要历史时期，需要将新型城镇化的内涵全方位融入到治理的全过程，将城市建设成为经济建设与生态环境协调发展的首善之区。
2 北京新型城镇化的主要内涵
北京新型城镇化，既具有全国各大城市的共同特点，又具有其作为首善之区的独特之处。它是一种离心扩散的城镇化，即周边新城、重要城镇组团、小城镇，乃至农村地区将在配置更多优质公共资源的基础上承接由中心城区疏解出来的功能、产业、人口，解决由单中心城市形态所引发的各类矛盾。北京的新型城镇化是功能分区的城镇化，主体功能区化分下，根据资源禀赋、地形地貌的类别，实现功能、产业、人口的差别化分区，形成空间优化、错位发展的新格局。北京的新型城镇化是包容发展的城镇化，城市对于乡村的包容将解决包括公共服务均等化在内的城乡一体化问题，本地对于外地的包容将在不突破城市发展的各种约束条件限制下，解决外来农业转移人口市民化的问题。北京的新型城镇化是生态文明的城镇化，城乡之间、地区之间在满足生态环境承载力的条件下协调发展，实现经济、社会、资源、环境等方面的平衡发展。
3 北京“大城市病”的表现
3.1 人口膨胀与分布不均
虽然近年来北京制定和实施了严格的户籍制度，对调控户籍人口增长起到了一定的成效，但是常住外来人口增长迅猛，常住人口总量不断攀升。1996-2015年，全市常住人口由1259.4万人增长到2170.5万人，即20年间人口总量增长了911.1万人，年均增长45.56万人，相当于每年增加一个小型城市。2009年常住人口已达1860万人，超出了《北京城市总体规划（2004-2020）》所确定的1800万人的规划目标。在常驻外来人口中，河北籍居民占据了最大的比例。此外，在传统服务业、加工制造业和建筑业的低端劳动力市场，还聚集了一定规模的外来流动人口。人口的空间分布无论在总量还是密度上，都呈同心圆式向外梯度递减的模式。从总量分布来看，由首都功能核心区和城市功能拓展区组成的中心城六区集中了超过一半的人口数量，而城中村和城乡结合部，是聚集外来人口的主要区域。从人口密度来看，由中心向外拓展的四类功能区逐步减小，特别是首都功能核心区密度已高达 23842人/平方公里，超过了东京、纽约、伦敦核心区的人口密度。过快的人口增长稀释了基础设施和公共服务资源的供给增量，对于城市建设和运营造成了很大压力。
3.2 交通拥堵持续加剧
2010年以来，北京采取了针对小客车的限购措施，但对缓解交通拥堵成效不大。2015年机动车保有量达到561.9万辆，比2006年增长274.3万辆，10年间增长95.4%，如此之快的增速已经超出了道路面积的增速，加大了交通压力。从空间特征来看，交通拥堵区域性特征明显，重点集中在中心城区以内，特别是重要功能区、医院、中小学校、火车站、长途汽车站等周边道路。从时间特征来看，居住在中心城区以外的大量就业者早晚往返于工作地点和住宅区之间，“潮汐交通”现象明显，使道路拥堵呈现出早晚高峰的现象，给出行带来极大不便。
3.3 环境污染日益突出
环境污染主要集中于大气污染和水污染。虽然近年来加大了对大气环境的治理力度，空气质量有所改善，但是与国家标准还有一定的差距。近年来区域性雾霾天气频发，已经逐渐成为春冬季节的常态，甚至在极端气候条件下达到重度污染的程度，严重影响了城市的正常生产生活，危害了市民的身心健康。2014年空气中除二氧化硫（SO2）年均浓度值达到国家标准外，细颗粒物（PM2.5）、二氧化氮（NO2）和可吸入颗粒物（PM10）年均浓度值分别为85.9、 56.7和115.8微克/立方米，分别超过国家标准的1.45倍、42%和65%。
水污染问题十分突出，改善水环境质量已经刻不容缓。从地表水污染情况来看，境内河流的污染情况重点集中于下游河道，化学需氧量 （COD）、生化需氧量 （BOD）、氨氮（NH3―N）等污染物指标明显超标。北运河、清河、通惠河等主要河流水质持续恶化，接近或已经成为劣五类水质。另外，劣五类水质湖泊水面面积呈上升趋势，昆明湖、团城湖、后海、前海等重点湖泊水体富营养化程度明显。城市地下水污染同样严重，浅层地下水四类、五类水质占平原面积50%，深层地下水四、五类水质占监测面积20%。
3.4 要素资源相对短缺
制约北京城市经济社会可持续发展的主要集中于水资源和土地资源。北京是典型的资源性缺水特大城市，水资源短缺是多年来城市承载力的一块短板。2015年由于南水北调进京，水资源总量较2014年有了较大提高，但是此前年均用水缺口都在10亿m3以上；2014年人均水资源占有量为94m3，远远低于人均1000m3标准的国际缺水警戒线。近年来，通过超采地下水等非常规措施缓解用水缺口，实现了水资源约束条件下的供需平衡，同时也造成了地面沉降等地质问题。从用水结构来看，城市用水量所占比重虽然明显上升，但是紧缺与浪费并存，河湖补给不足与河道断流等问题未能得到有效解决。
可利用的土地资源相对稀缺，是高度城市化阶段进一步实现城市增长的又一约束因素。北京土地面积为1.64万平方公里，其中平原面积仅占38%，可开发建设面积为0.94万平方公里，占总面积的57.3%。伴随中心城区向周边地区“摊大饼”式圈层蔓延态势，城乡建设用地增长速度过快，已经突破《北京市土地利用总体规划（2006-2020年）》中设定的2700平方公里的约束性指标。“十三五”时期北京在用地方面将“瘦身减量”，这会使未来市域内建设用地进一步趋紧，土地集约利用程度呈现出由中心向梯度递减的态势，在土地资源总体稀缺的情况下，各类产业功能区开发模式落后，分头出让，各自建设，土地资源碎片化现象严重；城市新区土地粗放利用明显，仍处于低密度扩张状态。
4 北京“大城市病”的原因
4.1 人口膨胀和分布不均的原因
。由于区域之间、城乡之间的发展落差，欠发达地区的劳动力向发达地区就业转移已经成为常态。北京作为首都集中了全国最为优质的公共资源，较高的经济发展水平创造了可以满足不同层次需求的就业岗位，这些都增强了城市的吸引力和容纳力，强化了外来人口进京发展的预期。如果从特大城市的发展规律来看，北京尚处于人口聚集的阶段，中心城区聚集效应的红利仍在延续，这也是世界大城市发展的必然阶段。市域范围内的郊区新城规模总量与中心城区差距较大，功能不完整、基础设施规划建设不足、优质公共资源匮乏，都是造成疏解中心城区存量人口和吸纳增量人口不足的重要原因。从城市群空间结构来看，京津冀区域发展不平衡，区域内缺乏具有较高经济实力和发展水平的二级城市，中小城市发展缓慢，没能形成分工合理、优势互补的城市等级体系，难以成为截留进京人口的屏障。
4.2 交通拥堵的原因
交通拥堵的直接因素是交通供求的不平衡。虽然一直以来北京对交通基础设施保持了较高的投资比重，但是建设速度仍然跟不上日益增长的人流、物流对于交通需求的持续上升要求。早期的城市规划没有考虑到日后剧增的交通量，造成城市道路供给不足，中心城区路网密度较低。其中，以“环路+放射线”所组成的城市道路网络体系中，次干路与支路、连接环线的快速道路建设不足，这些都使在主干路和快速路集中的大量车流不能快速有效分流。城市开发建设中一些封闭起来自成一体的居住区、单位大院占地规模过大，成为阻碍城市道路系统通畅的“城中之城”。中心城区停车泊位紧张，机动车占用道路停车现象已很普遍，特别在住宅小区周边更为突出，这也是造成路面拥堵的重要因素。大容量、网络化的轨道交通系统建设滞后，难以有效分担路面交通压力。从分布密度来看，中心城区轨道密度不足，已有的线路在高峰时段运力已经接近饱和。从分布范围来看，城市轨道主要布局于六环以内，连接中心城区与郊区的轨道设施不足，加之职、住分离的状况造成了进入中心城区较大的交通压力。另外，大量的外地进京车辆所形成的过境交通需求，也是北京作为首都较于其他大城市交通拥堵更为突出的一大原因。
4.3 环境污染的原因
造成大气污染的因素比较复杂。。市区内仍存有部分污染工业企业，工业污染排放量需要进一步压减。另外，每年工地开工面积大，大量施工扬尘污染突出。农业和畜禽养殖点多面广，农业生产中燃烧可产生污染的秸秆等农业废弃物年均量较高，也造成了一定的污染。能源清洁化程度有待提高，燃煤污染较为突出，其中燃煤用量主要集中于郊区。北京的大气污染是区域性问题，津冀地区拥有较高的经济密度，产业结构重复化特征明显，导致污染排放强度很高，区域性大气污染传输无可避免。从地理与气候方面看，北京三面环山，干旱少雨，秋冬季易出现的连续静稳大雾天气，市区内部分建筑物的高度和密度扰乱了近地面风场，这些都是不易扩散的因素。从生态系统结构和布局看，森林资源总量较低，特别是生产生活集中的平原地区森林覆盖率更低，造成大气的自净能力较弱。
水环境污染的成因主要集中于水资源量不足和污染治理不利两个方面。水资源紧缺致使补偿性用水不足，造成河湖的补给能力较低。同时，水资源浪费现象加剧了紧约束的制约，不利于水环境质量的改善。大规模的产业和人口集聚产生了大量的生产、生活污染物，加之雨污合流比重高等因素，污染的水体直接进入了河道和湖体，污染物排放总量超出了水环境容量，水体几乎丧失自净能力。郊区污水集中收集、处理及回用系统建设水平远远落后于中心城区，已成为城市水污染治理的薄弱环节。特别是农村地区治污的配套管网设施严重短缺，已建成的设施未能有效运行或长期未达到标准，致使部分污染物未经处理直排河流。
4.4 要素资源相对短缺的原因
造成水资源衰减，既有自然因素也有城市规模扩张的因素。北京自1999年以来多次出现干旱少雨的气候，年降水量持续低于多年平均降水量，年形成水资源量也低于多年平均值，地表水资源量和地下水资源量衰减明显。近年来，作为北京最主要的城市生活地表水水源的密云水库、地表水主要供水源的官厅水库，年均来水量均呈下降趋势。随着北京工业化、城镇化进程的不断加快，城市规模不断扩张，常驻人口在已有庞大总量基础上常年增长，造成以生活用水为主的刚性用水需求逐年加大。与此同时，部分行业用水浪费现象十分突出，进一步加剧了水资源的短缺。
城乡建设用地扩张过快，各级政府在推进城镇建设进程中过于依赖土地出让收入和土地抵押融资，引发土地使用过度增长。北京城市总体规划在“十三五”之前还未向城乡规划转变，长期以来缺乏对集体建设用地的有效管控，集体建设用地增速过快，是土地利用规划中城乡建设用地约束性指标被突破的主要因素。由于级差地租的影响，郊区地价远低于中心城区地价，产业选择在空间布局上就表现出具有高收益的高端产业在中心城区集聚，土地集约程度较高；而收益相对不高的低端产业更倾向于在郊区布局，导致了土地利用的粗放化，产出强度较低。
5 治理“大城市病”的基本措施
5.1 人口调控的治理措施
把握好发展速度与质量、效益的关系，是北京适应新常态的必然选择和建设世界城市的内在要求。规避由于过度追求经济增长所引致的人口高度聚集而引发的资源环境矛盾等负面影响，已是转变城市发展方式的必然选择。在现行的财税体制和城市建设需求的宏观背景下，北京不发展经济是不切合实际的，但是要主动调挡降速。行政调控上要严格遵守积分落户制度，使每年落户人数限定在可控范围内，完成规划期内的指标任务。在人口的空间分布上，要通过向郊区疏解不符合中心城区定位的产业，实现“以业控人”的目标，抑制中心城区人口规模进一步的膨胀。协同解决京畿农村地区大量劳动力跨区域外流，培育北京周边大中小城市和小城镇，形成有利于当地农村人口就近城镇化和市民化的格局，分担流入北京市区特别是中心城区的压力。
5.2 交通拥堵的治理措施
解决交通拥堵问题要从供求两端着手，在加大供给的同时强化需求调控。面对中心城区的拥堵，要从中心城区用地紧张的实际出发，在道路整体格局难以改变的现实下，从提高道路通透能力和畅通道路微循环上下功夫。适当增加必要的次干路、支路和连接环路之间快速路的规划建设，以实现路网结构的优化。逐步打开大型封闭居住区和单位大院，实现内部道路公共化，进而增加路网密度。要加强对学校、医院等公共场所和住宅小区周边的占道停车管理，提高道路通行效率。在交通工具的选择上，要把优先发展公共交通作为治理交通拥堵的根本所在，构建出高密度、广覆盖的公共交通系统。可以采取划定拥堵区域及路段征收道路拥堵费、提高燃油税费和停车收费标准等经济手段，实施摇号和范围更广的限号等行政手段，降低小汽车的出行需求和使用强度。在交通负荷较大的走廊和路段，加大快速公交系统的开发利用，增开公交专用道路。可以考虑在中心城区开发建设轨道复线，以更大容量分流地面交通流量。加快建设连接中心城区与市郊的轨道交通，实现对郊区各新城、重要城镇组团和大型居住区的轨道交通全覆盖，解决以“潮汐交通”为特征的市郊通勤问题。同时在郊区的轨道交通起始站点规划建设P+R停车场，使郊区车辆和外地进京车辆能够停车换乘轨道交通，减少进入中心城区的压力。将长途汽车站外迁出中心城区，降低城际交通对这一区域的影响。通过加快建设北京大外环高速公路，以降低外来车辆的过境需求，从而缓解市内车流量过大的压力。
5.3 环境污染的治理措施
针对大气污染成因复杂的问题，要多措并举实施治理。要严格车用油品标准，进一步淘汰老旧机动车，鼓励购买和使用新能源和清洁能源汽车，以控车减油为手段降低对大气的污染排放。按照环境准入标准，并适当采取退出补偿机制，将高耗能、高污染的工业企业和建设项目关停或转移，淘汰对污染造成严重影响的落后生产工艺和设备，采取征收排污税等经济手段降低企业对社会的负外部性效应。回收利用秸秆等废弃农作物，并对养殖场实施粪污治理，逐步降低缺乏配备环境防护设置的小户式养殖业比重。加强电力和油气输送管道等能源通道的建设，积极引进外埠清洁优质能源，改善能源利用方式和提高能源利用效率，实现能源消费结构的优化。市域范围内控制燃煤消费总量，中心城区实现无煤化，农村地区完成从燃煤到燃电、燃气和其他新能源为主的转型。明确重点通风廊道范围，在现有城市建筑形态基础上，以打通障碍点为主要手段，廊道范围内要规划控制新建设施高度和密度，从而起到增强空气流通的作用。通过完善林木养护制度巩固山区绿色生态屏障，在平原地区加大退耕还林力度，以扩大森林空间，共同构建出首都的生态骨架，提高大气环境容量。京津冀区域内实现大气污染的协同治理，突出和强化联防联控的治理模式。大力调整北京周边地区重化工业的产业结构和易于引发大气污染的燃料结构。。
水环境治理应坚持城乡统筹，恢复和保护水体生态功能，逐步改善水体质量。要加强饮用水源涵养保护，在库区有效高程范围内实施退耕禁种，并关闭可对水源地产生污染的养殖场。建立完善水环境区域补偿制度，为水源地坚持绿色发展、实现生态平衡提供有力支撑。
通过利用再生水、雨洪蓄水、南水北调来水等，加大生态用水的供给量，增强对河道和湖泊的补给能力，实现水体自净能力的提高。要实行流域管理，严禁未经处理的污染物、垃圾等向河湖排放，并对河湖进行定期清淤清障。为防止污水未经处理直接排入城市水系，应实施污水截流，可以从建设雨污分流的管网体系和将城乡接合部地区排污纳入市政管网着手，将水体污染程度限制到最低。未来可能承接更多功能、产业、人口的郊区，在污水处理水平上应尽快缩小与中心城区的差距，特别是农村地区，要改变配套管网设置建设滞后的面貌，在“十三五”时期加快污水处理系统的构建，通过技术升级完成对已有设施的改造，使农村的污水处理水平达到标准要求。
5.4 要素资源相对短缺的治理措施
解决水资源短缺问题，要从“开源”和“节流”两个方面着手。要把供排水管理模式由重视城区向城乡并重转变。改造城市排水系统，同时保护好河湖、湿地、沟渠等自然调蓄系统，打造出城市的“海绵”，有效收集降水，调节水循环系统，使之起到对地下水的补给涵养作用，改善地下水环境。要把水资源开发利用与水污染防治结合起来，加快污水资源化进程，促进城市水资源可持续利用。合理用好南水北调工程，根据人口和经济增长的需求，可考虑从天津、河北等地调水，联合调度京津冀区域内的水资源，实现区域用水最优化，远期形成支持首都发展的多元化外调水保障体系。大力推进阶梯水价，促进水资源节约。提高各类产业用水效率，如工业用水要实现高重复利用率，通过采用先进技术，发展节水型农业，而对于高耗水产业，则要逐步疏解转移。
土地利用方面，要从城乡统筹角度出发，扭转此前建设用地随经济增长和城市蔓延不断扩张的局面，主动适应经济增速放缓、生态空间建设趋强的新趋势与土地高效节约集约利用的新常态。探索实施首都财政，降低由土地出让和土地融资抵押所引发的用地依赖。依据资源环境承载力和对人口规模的调控目标，设置城乡建设用地总量规模和开发强度的“天花板”。在现有基础上，梳理调整市域内生产、生活、生态空间的比例结构，以降低中心城区和生态涵养区的建设用地指标为手段，控制建设空间，扩大绿色空间，实现建设用地总量的“负增长”。中心城区在旧城改造过程中可适度提高土地容积率，充分挖掘存量建设用地的使用潜力。对各类产业功能区的低效工业用地进行改造，加强集约利用强度，提高土地产出效率。郊区新城和重要城镇组团，要加强对集体建设用地的管控，避免土地增长过快和粗放低效利用现象的持续。
6 统筹治理的对策建议
6.1 统筹谋划城乡发展空间
北京的“大城市病”与单中心的城市空间结构有着密切关系，因此要优化空间布局形态，严格遵守城市增长边界，变圈层式蔓延为网络状空间布局，实现由向心聚集向离心扩散转变。北京新型城镇化的历史使命，就是按照国家新型城镇化的战略要求在主体功能分区的基础上，以打破二元体制机制为保障，构建起梯次合理的大都市区空间体系，在全国率先实现城乡一体化。中心城区要在保持必要的繁荣活力的同时，做好减量，实现集约发展，禁止大型公建项目和大型服务设施的新建与扩建，推动功能、产业、人口向区域的疏解和优质公共资源在市域空间内均衡布局。通州作为全市聚焦打造的行政副中心，是国家新型城镇化试点地区，在北京新型城镇化转型进程中具有先行示范作用。副中心建设应在组团式空间布局形态下，高标准配置城市基础设施和公共服务设施，加强生态环境的治理与优化，通过土地、产业、资金等政策扶持，提高要素集聚能力和辐射能力，加快承接更多的首都功能，吸引中心城区转移出来的产业和人口，使其打造成为城乡一体化的典范之区，首都东部具有长久活力的宜居之区，辐射津冀的前沿之区。
郊区是未来承载更多功能、产业、人口和保持北京长远发展的主要后备空间，构建合理的郊区空间结构和提升郊区的承载能力无疑是治理“大城市病”的重点所在。对于城乡结合部和城中村，要实现城市化治理方式的转型，减少低端业态的聚集，严防失衡现象继续从五环路向外无序蔓延。北京“十三五”期间重点建设的新城和重要城镇组团，应从所在功能区的定位出发，结合各自资源环境、区位特点，有序承接与之相适宜的功能、产业和人口。新城和重要城镇组团的空间规划要明确“城区”与“城域”的界线，不宜重走重“城区”而削弱“城域”建设的老路，避免城区因过度集聚患上“城市病”。“城区”以外的区域要保护好郊野和农耕景观等生态资源，为城市发展提供绿色屏障。小城镇对于稀释中心城区人口密度和拓宽经济发展空间具有重要价值，应从偏重“重点建设”向“乡镇普遍建设”转型，功能定位应在保持面向农村集聚产业和人口的基础上，加强面向城市转移人口产业的发展。通过引导农用土地经营权，规范有序流转、深化农村集体产权制度改革、促进乡村社区治理方式的城市化等措施，建设宜居、宜产的新农村，促进城市资源要素向农村地区扩散，将京郊农村建设为城区的一道“防护墙”，吸引外来人口，同时留住本地农民，降低人口向城区集中的选择意愿。破解长期以来郊区有承载空间而无承载能力的关键，就是要配置高质量、高标准的基础设施和公共资源。加强市级资源的统筹力度，将部分市属三甲医院、文化体育、高等院校，特别是对决定居住布局产生重要影响的基础教育等公共资源向郊区转移分散，相关增量资源要优先向郊区布局，提高基本公共服务均等化的覆盖力度。
6.2 统筹布局向津冀疏解
治理北京“大城市病”从京津冀全域的空间尺度加以统筹将产生更好的效果。通过功能、产业、人口向外埠疏解，降低人口集聚所带来的各种城市病症。而同时转移各类优质资源，使功能、产业和人口在承接地引得进、留得住。在国家新型城镇化的战略要求下，建设结构优化、功能互补、联动发展的京津冀城市群，是解决北京城市发展问题的有益且不可或缺的外部条件。可以从国家和北京市政府两个层面对各自所掌控的资源在京津冀城市群内再布局。从国家层面来看，根据对于中央政府施政的紧密程度，将不必在京的党政军机构、中央企业疏解到河北和天津，将中央所属部分高等院校、医疗机构的部分存量和全部增量迁入相应地区。从北京市政府层面看，可以将属于市级管辖权限的对外来人口具有吸附作用的部分建材、日用品批发等劳动密集型产业及一般制造业、高端制造业的制造环节向河北的县市转移。鼓励市属教育、医疗等优质公共资源与津冀开展合作与帮扶，缩小承接地与北京的公共服务水平差距。
6.3 统筹空间规划蓝图
城市病的治理需要多部门的联动，传统的规划体系中各规划间缺乏协调衔接性，在管控上难以形成统一，因此需要在“多规合一”上进行探索。北京已经进入了高度的工业化和城镇化阶段，形成了较为完整成熟的生产、生活和生态空间体系，建立“多规合一”的规划体系已经具备条件。北京的“多规合一”要建立在主体功能区划分的基础之上，理顺各项规划之间的关系，研究制定基于统一平台的城市发展指标体系，使“城市病”治理能够在统一的规划蓝图中更有执行力。为减弱单中心空间形态对城市病的诱发效应，应从编制城市规划模式向城乡规划模式转型，重点编制好郊区各项专项规划，发挥城乡规划对于郊区长远健康发展的导向作用，突破郊区发展、建设的掣肘。破解北京的城市病问题，还要在做好市域范围规划的同时，从更大的空间尺度上统筹，做好京津冀三地规划的有效衔接，使治理措施在京津冀区域内更好地延伸，起到协同治理的效果。
6.4 充分发挥政府调控功能
政府在控制和引导城市发展中起着重要作用，而市场是资源配置的决定性因素，因此要在治理城市病中发挥好各自的优势。政府应根据城市发展规律，理顺城市发展与治理的关系，做好顶层设计，明确治理的重点和路径，制定切实可行的实施方案，确保治理工作沿着正确的轨道。为根除城市病症，应从首都功能定位出发，破除治理中的各种制度障碍，加大政策创新力度，为优化资源配置、缩小城乡之间发展差距、调整城市空间布局创造体制环境。要充分尊重市场规律，发挥市场机制的作用和价格发现的功能。充分利用不同区位要素价格的梯度差异，引导功能、产业、人口在空间上的优化布局。可以建立交易平台，以招标、拍卖、公开竞价、挂牌交易的市场方式，对资源实现价值发现和平等交易，促进在空间范围内的优化配置。特别在公共服务建设方面，要鼓励和推进社会办学、社会办医，重点提升郊区的公共服务承载能力。
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