建立社会管理新格局提高党领导社会建设的能力

维普资讯 http://www.cqvip.com ２ＯＯ７年１月　哈尔滨市委党校学报　．　ＴＨＥ　ＪＯＵＲＮＡＬ　０Ｆ　ＨＡＲＢＩＮ　ＣＯＭＭＩＴＩＥＥ　ＳＣＨ响．０Ｆ　ＴＨＥ　ＣＣＰ　Ｊａｎ．，２００７　Ｓｅｒｉａｌ　Ｎｏ．４９　Ｎｏ．１　总第４９期第１期　・党建园地・　建立，－Ｉ－会管理新格局　提高党领导：Ｈ－会建设的能力　王秀琴　（中共哈尔滨市委党校，哈尔滨１５ｏｏ８０）　摘要：新世纪新阶段，我们面临的发展机遇和挑战前所未有，为完成构建和谐社会的历史任务，党的十六届　四中全会提出的建立“党委领导、政府负责、社会－／＃１￣、公众参与”的社会管理新格局，是社会管理体制的新模式，对　提高党领导社会建设的能力至关重要。　关键词：社会管理格局；党的领导；社会建设　中图分类号＂３２５　文献标志码ｌＡ　文章编号：１００８—８５２ｏ（２ａｒｚ）ｏｌ一００６５—０４　在高度集中的计划经济体制下，我国对社会实　合性组织，不仅成为个人生活的保姆，而且也是经济　行单一化的管理模式，即党和国家通过单位制方式　生活的唯一来源和政治生活、成长进步的基地。走　实现对社会管理，即使在农村，村民也全部组织在类　向以市场和社区为基本框架的社会生活时，一切都　似“准单位”的集体经济的体制中。这种模式在当时　需要重新选择，个人面临着社会生活环境与条件变　条件下，具有一定的合理性和有效性。但是与此同　化的挑战；党和国家面临着社会管理体制与社会控　时，“单位制”也造成了社会过度依赖政府，觖乏自我　制模式变化的挑战。　管理、自我发展的能力。随着改革开放和社会主义　１．由“单位体制”条件下形成的“传统权威”管　市场经济的发展，经济转轨、社会转型，社会经济成　理模式向社会现代化的“法理权威”管理模式转变。　分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的多　在推行经济计划和政治整合替代社会整合的过程　样化，单位制逐渐被打破，单位人逐渐转变成了社会　中，依靠强有力的行政手段完成了中国社会的第一　人、社区人。社会管理面临着历史性的挑战。　次根本性的重组，从而构建起一种独特式社会结构　党的十六届四中全会《决定》提出了建立“党委　方式——“单位体制”。在这种行政权力对社会生活　领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新　具有超强的控制力量的“传统权威”管理模式下，中　格局。这是社会管理体制的重大创新，对于构建社　国共产党的基层组织的有效性和战斗力，在很大程　会主义和谐社会，提高党的执政能力至关重要。　度上取决于党的基层组织与社会结构之问的内在契　一、我国转型期内社会建设与社会管理模式的　合性。正是这种有效性使中国共产党实现了有效的　新选择　社会组织和社会动员，巩固了长期执政的政治基础　和社会基础。随着中国改革开放的深入和现代化进　在社会结构大调整中，我国城市基层社会生活　程的推进，社会成员正在由“单位人”向“社会人”转　的框架从单位制向社区制的转型。当人们正在离开　变。这种转变使“传统权威”的管理模式和政治控制　一种以单位为基本框架的社会生活，而走向一种以　方式难以奏效了。面对新的形势新的变化，必须改　市场和社区为基本框架的社会生活时，人们似乎也　变单位化的“传统权威”的管理模式和政治控制方　感到了种种不便、种种缺憾、种种困惑和种种迷惘，　式，建立新的社会化的“法理权威”管理方式。在实　在单位制框架中，单位作为集各种职能于一身的综　施新的社会化的管理方式的过程中，法律控制、行政　控制和舆论控制是可供选择的基本方法。作为现代　收稿日期：２００６一ｌＯ一２７　化进程中的社区建设和执政党对社区的控制应采取　作者简介：王秀琴（１９５１一），女，黑龙江哈尔滨人，党史　“法理权威”管理方式，在民主自治的基础上，实施法　党建教研部主任，教授。　律控制。　－６５・　维普资讯 http://www.cqvip.com ２．在社会转型进程中由“单位化控制”治理模　２．民间组织系统的非政府、非营利组织（ＮＧｏ）　式向“社区式整合”治理模式转变。改进党的领导方　式，是新形势下执政党建设的一个重大课题。政治　控制是国家政权为了在社会中建立和维持一定的秩　序而对社会进行的支配、调节、节制和协调过程，是　国家实现其意志的基本方式。中国共产党是执政　党，采取哪种方式控制社会和执掌政权，更有利于社　会的发展与进步，这是一个与时俱进的问题。在社　会转型的进程中，中国共产党改进领导方式需要实　行“五个转变”，即从“人治”向“法治”转变；从“包揽”　在社会发展进步中的作用。非政府、非营利组织的　存在，可以提高社会保障的社会化程度，减轻国家和　企业的沉重负担，促进“小政府、大社会”良性模式的　真正实现。所以，现代国家为了真正实现非政府、非　营利组织的成长，其主要做法是：一是政府以立法形　式确立非政府、非营利组织的社会地位，界定其与政　府部门、市场组织的明确关系。尤其是政府与非营　利组织的关系，在法律上是平等的，是指导与被指　导、扶持与被扶持的关系。二是政府在政策上，尤其　向“整合”转变；从“直接”向“间接”转变；从“依赖行　政权力”向“注重非权力因素”转变；ＪＡ“高度集权”向　“总揽全局、协调各方”转变。　在社会转型的进程中，党通过单位组织直接进　行社会控制的城市社会管理模式日渐式微。在这样　的背景下，执政的中国共产党无论从哪一个视角认　识问题，都应该也有必要进行调整，执政党控制和整　合社会将由依托单位体制向依靠社区体制的转变。　＝、现代国家社会建设与社会管理的经验借鉴　是税收政策上，对非营利组织给予扶持和帮助，参照　国外通行的做法，对于非政府、非营利组织实行免税　政策，对于私人或基金会对非营利组织的捐赠也实　行免税。同时应尽快制定、实施非政府、非营利组织　资金募集和管理办法，在资金募集途径和方式等方　面给组织提供安全可靠的法律保障。三是非政府、　非营利组织在确立自身独立的主体意识的同时，与　政府保持友善的合作伙伴的关系，该主动邀请政府　监督其工作；在处理社会事务时，应该充分听取政府　的意见和建议，积极参与政府的工作计划。最后，政　府在推进社区建设的进程中，大力倡导社区非政府、　非营利组织建设，要在制度和设施上大力配合社区　非营利组织发展，要投人大量的人力、物力、财力，从　而促进社区非政府、非营利组织的成长与壮大。　我国目前突出的问题：一是政府与民间组织的　关系还没有摆正，具体表现为三位：“越位”，即政府　管了不少本该由民间组织负责的事情；“缺位”，即政　府本该具有的职能却由于某种原因而弃之不顾；“错　位”，即本该是政府负责的事，却让民间组织去管，造　成主体错位。二是政府在培育和管理民间组织方面　还没有找到有效的办法，缺乏积极的培育意识和措　施，有效的监督管理机制还没形成。三是在民间组　织问题上政府更重视行业性组织发展，但对社会福　利、社会公益等类型的民间福利组织没有给予应有　而足够的重视，扶持政策难以落实到位，不能将民间　组织与国家办的同类机构一视同仁。　鉴于中国民间组织的发展一直与政府的积极推　进分不开，建议政府在培育民间组织的对策方面应　现代国家在社会管理活动中发挥作用的组织系　统主要有四个：一是国家机构系统，主要是政府系　统；二是各种企事业单位系统，包括厂矿、院校、农场　等职业活动组织；三是民间组织系统，主要是各类社　团组织；四是社区组织系统，即社区居民自治组织。　从国外的经验看，有三大系统、对于我们创建社会建　设与社会管理新格局的研究，有重要的借鉴价值。　１．国家机构系统，主要是政府系统的政府改革　与新的政府管理模式或治理模式的再造。２０世纪　最后的２０余年，为了迎接全球化、信息化、国际竞争　加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率，西　方各国相继掀起了政府改革（政府再造）的热潮。这　场改革使支配了２０世纪大部分时光的传统的公共　行政管理模式向“管理主义”或“新公共管理”模式转　变。自２Ｏ世纪７Ｏ年代末８ｏ年代初以来，西方各国　掀起了以商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞　争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征，　被人们描述为“三Ｅ”（ｅｃｏｎｏｍｙ，ｅｆｉｃｉｅｎｃｙ　ａｎｄ　ｅｆｅｃｔｉｖｅ—　ｎｅ８ｓ即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。　“新公共管理”既成为当代西方政府改革的基本趋　势，又是一种成长着的公共管理部门的新的实践模　式。我国已进入改革发展的关键时期，借鉴西方发　达的市场经济国家在公共管理及政府改革方面的经　验，对于我国的社会建设与管理体制的创新有着重　要的意义。　・　作合理的选择。一是树立政府与民间组织问平等合　作关系的观念。完善民间组织的法律法规体系，减　少直接行政干预，把对民间组织的管理建立在共同　认可的法治规范基础上，明确政府与民间组织的权　限、职责、关系，实现政府对民间组织的依法管理，学　会根据社会政策支持和推广民间组织的各项创新活　动。二是合理选择培育民间组织的有效方式。建立　６６・　维普资讯 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统一、规范、透明以及激励性的政策体系；建立民办　福利机构管理和服务人员的培训制度，实行持证上　岗；遵循分类对待的原则，加大资金扶持；吸取发达　国家经验，采取政府委托经营、政府购买服务、政府　补贴服务等措施；同时注重队伍培育，努力建设好一　支高素质、专业化的民间组织管理队伍。三是强化　民间组织的自律和社会监督机制。政府要在加强民　间组织管理法律法规的前提下，帮助民间组织建立　以章程为主的内部管理制度，促使其形成自我管理、　自我发展、自我约束的良性机制。　３．国外社区组织系统，即社区居民自治组织及　社区建设的成熟经验。国外社区建设的组织运行机　制，表现出自治型、政府主导型和合作型三种模式：　是自治型的社区组织运行机制以美国为代表。自　治模式的主要特点是政府行为与社区行为相对分　离，政府的主要职能是通过制定各种法律法规协调　社区利益主体之间关系并为社区成员的民主参与提　供制度保障。社区内的具体事务则完全实行自主自　治，依靠社区居民选举产生的社区自治组织来行使　社区管理职能。二是政府导向型的社区组织运行机　制以新加坡为代表。新加坡政府国家住宅发展局负　责对社区工作的指导和管理，三是合作型社区组织　运行机制以日本和北欧国家为代表。日本社区运行　机制的特点是政府与社区相结合。政府的主要职能　是规划、指导和经费支持。日本的市政府设立社会　部全面负责社区工作，基层区政府设立“地域中心”　具体执行社区事务。北欧国家强调政府和社区的结　合，政府建立高效的社区公共服务体系和高效的管　理体制，社区组织一般是行业性和专业性的，以维护　其成员的权益为主要职责。市政和社区的结合，形　成了社区安定和谐的有序结构。　国外社区建设的成熟经验对我国的借鉴意义：　是明确政府、社区委员会及其他社区建设主体之　间的关系。这有利于改变我国社区多头管理却最后　无人承担责任的悖论；有利于基层政府加快职能转　变，以居民需求为引导开发社区服务；有利于各级财　一一依赖各种提供专业服务的非营利机构执行。四是塑　造合格的公民，推动居民的社区参与。居民才是社　区的真正主体。日本和北欧的经验强调，政府和公　民是平等对话关系，所以，居民要像政府一样承担起　社区建设的责任。可以学习美国的经验，培育公民　的社区意识，通过贴近家庭生活的宣传、社区直接选　举、开放讨论社区热点问题等方式吸引居民走进社　区。五是社区建设要有系统的立法保障。国外一切　社区行为都依据法律、法规开展，所以社区建设井然　有序。没有法律保障，社区的利益很容易受到侵害。　我国近来社区矛盾多发，居民利益屡受剥夺，与各种　社区投资和利益分享机制、社区成员之间的谈判、协　商、公示、责任追究和利益补偿机制缺乏或没有权威　直接关联。　三、社会管理的新格局与提高党领导社会建设　与社会管理的能力　党的十六届四中全会《决定》提出了“党委领导、　政府负责、社会协同、－公众参与”的和谐社会的管理　新格局。这是中国特色的社会管理体制的重大创　新，是构建社会主义和谐社会的必然要求。从社会　建设的要求看：　１．要加强各级党委对社会建设和社会工作的　领导，提高各级领导班子和领导干部领导统筹兼顾　和推进社会建设与社会事业发展的能力。各级党委　要切实担负起领导社会建设的责任，把握方向，制定　政策，整合力量，促进社会和谐。要建立科学高效的　领导机制和工作机制，加强对社会建设重大问题的　调查研究，特别是要对老百姓最关心、社会各界最关　注的社会热点，难点和重点问题，进行有组织的实证　调查，同时，可以借助网络、热线电话、广播等手段，　广泛地了解民情民意，确实提高政策的制定与措施　的针对性和有效性。要解决好影响社会和谐的突出　矛盾和问题。注重培养选拔熟悉社会建设和管理的　政明确社区发展中的政府责任，加大社区设施投入、　社区服务供给、社区福利和保障等方面的政府投入。　二是推动社区自治、保证社区居民委员会有效代表　务、协调利益关系、开展群众工作、激发社会创造活　处理人民内部矛盾、维护社会稳定的本领。要造　社区居民的权益是社区建设的关键。目前，城市发　力、素质优良的社会工作人才队伍，建　展的速度加快，在社区规划、社区改造等重大事项面　就一支结构合理、评价、使用、激励为主要内容的政策　前，居民的利益容易被忽视，社区自治力量的重要性　立健全以培养、确定职业规范和从业标准，加强专　显示不出来。三是社区非营利组织是社区自治组织　措施和制度保障，提高社会工作人员职业素质和专业水平。　的手和脚，应该大力发展。美国经验说明社区自治　业培训，组织只是居民的代表机构，具体的社区服务和管理　抓紧培养大批社会工作急需的各类专门人才。充实　’　优秀干部，把领导社会建设的绩效列为考核内容，增　强领导班子和领导干部统筹经济社会发展的能力。　加强社会建设理论和社会政策的学习研究和教育培　训，不断提高各级领导班子和领导干部管理社会事　．６７　．　维普资讯 http://www.cqvip.com 公共服务和社会管理部门，配备社会工作专门人员，　完善社会工作岗位设置，通过多种渠道吸纳社会工　作人才，提高专业化社会服务水平。　２．要建设服务型政府，强化社会管理和公共服　务职能。为人民服务是各级政府的神圣职责和全体　公务员的基本准则。按照转变职能、权责一致、强化　服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体　制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公　共服务职能。推行政务公开，加快电子政务建设，推　进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活　服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文　明祥和的社会生活共同体。完善居民自治，支持其　协助政府做好公共服务和社会管理工作，实现政府　行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政　和居民依法自治良性互动。　建议加大政府对社区建设的投资力度和对共享　资源的整合力度。适时进行社会公共管理体制的改　革。总结青岛、南京街道办事处改革的探索经验，将　区级政府管理部门的工作下移与社区公共服务中心　的工作结合，让服务职能更贴近服务对象，让服务百　和参与经济社会活动创造便利条件。通过不断强化　社会公共管理职能，将政府塑造为“社会发展目标的　制定者”、“社会发展资金的重要投入者”、“社会调控　政策和手段的制定者和使用者”、“社会稳定和社会　秩序的坚定维护者”、“社会改革的积极倡导者和推　姓的平台更能方便群众，让群众对政府的监督，成为　看得见摸得着的真实监督。近十年内，可试行转业　制。将党政机关的部分年龄在４５～５５岁之间　社会　经验丰富，自身素质比较好的党员干部，在保留待遇　和职级的情况下，转业到社区承担社会工作。这样　动者”。　方面可以使机构人员减少，解决有的人没事干，有　从政府改革角度对社会治理的体制和流程进行　的事没人干的问题；“上”没有空位子，“下”没有适合　再造，着重构造三大体系：一是构建战略规划体系。　的去处，部分超过提拔年龄的干部工作积极性不高　战略规划主要是提供方向，是解决一个地区长远发　的现实问题。另一方面，也可以解决提高社会工作　展的根本性问题，也是现代政府必须高度重视和认　者素质和队伍的稳定问题。同时还可以发挥这部分　真抓好的一项工作。二是构建政策制度体系。按照　年龄段干部的优势和潜能，挖掘党的现有组织资源　精简、统一、效能的原则，建立决策、执行、监督相协　优势，做好现阶段的社会工作，化解社会矛盾，做好　调的权力运作机制，构建新的政府工作运行体系，不　党的基层工作。　４．要健全社会组织，增强服务社会功能。坚持　断提高行政效能。决策机制要确保民主、科学，执行　机制要体现规范高效，监督机制要做到制约有效。　培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管　三是改革投资型财政体制，加快公共财政体系建设。　理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反　规范行为的作用。统筹协调各方面利益关　财政部门要按照科学发展观要求，优化财政支出结　映诉求、构，科学合理地使用财政资金，应转变财政政策导　系，妥善处理社会矛盾。适应我国社会结构和利益　向，在继续支持经济建设的同时，要进一步加大对城　格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉　市社会保障、社会安全、就业和再就业、公共卫生、义　求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。完善应　务教育、科技文化、生态环境建设等方面的投入。　急管理体制机制，有效应对各种风险。建立健全分　政府在社会管理中要重点做好以下几项工作：　类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理　是建立健全社会管理的政策法规，依法管理和规　体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效　范社会组织、社会事务、社会事业、社会保障，建立健　的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公　全社会管理的制度体系。二是实施有效的社会控　共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险　增强人民群众安全　制，维护社会的正常秩序和稳定，建立健全处理人民　能力。加强社会治安综合治理，一一内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综　合治理机制等。三是保障公共安全和处理突发事　件。围绕自然灾害、事故灾难、公共卫生等社会安全　国现阶段经济、政治、文化、社会四位一体的总体布　逐步建立起一套政府调控机制同社会协调　问题，建立健全各种应急预防机制，切实保障人民群　局出发，政府行政功能同社会自治功能互补、政府　众生命财产安全。四是按照精简、统一、效能的原　机制互联、形　则，建立与决策、执行、监督相协调、相制约的权力运　管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，成对全社会进行有效覆盖和全面管理的完整体系。　作机制和新的政府工作运行体系。　［责任编辑：那青阳］　３．要推进社区建设，完善基层服务和管理网　络。全面开展城市社区建设，健全新型社区管理和　・感。　社会管理体系建设是一个系统工程，必须从我　６８・