关于羁押必要性审查的调查报告

关于羁押必要性审查的调查报告

杨梦峰*

羁押必要性审查制度自2012年刑事诉讼法增设以来，在优化司法资源配置、减轻羁押压力、保障犯罪嫌疑人和被告人合法权益等方面发挥了重要作用。羁押必要性审查案件量逐年递增，①变更强制措施的建议采纳率也基本处于80%至90%的较高水平，②然而这并不能说明羁押必要性审查制度已经完全成熟。本文以北京市F区检察院2018年办理羁押必要性审查案件的实践为分析对象，梳理羁押必要性审查案件办理的基本情况和特点，反思存在的问题，并提出相应对策，以期助益羁押必要性审查制度进一步完善。

一、办案的基本情况与特点

2018年，F区检察院共受理羁押必要性审查案件150件，呈现以下特点：（一）从启动方式看，以申请为主

从下表可以看出，羁押必要性审查的启动包括依申请审查、依职权审查和受理有关部门移送线索后的审查三种方式。其中，依申请审查106件，依职权审查25件，受理办案单位或部门移送线索后审查19件，分别占总案件量的70.7%、16.7%和12.7%，依申请审查的案件占绝大多数。

启动方式

律师申请

依申请审查

犯罪嫌疑人、被告人申请

家属申请

依职权审查

办案单位或部门移送③

看守所移送公诉部门移送

案件数量（件）

8711825613

4%8.7%58%7.3%5.3%

16.7%

12.7%70.7%

所占比例

*杨梦峰，北京市丰台区人民检察院第四检察部检察官助理。

①2018年，全国检察机关对审前、审中可不继续羁押的提出释放或变更强制措施建议，办案单位采纳64106人，同比上升26.8%。参见张军检察长在第十三届全国人民代表大会第二次会议上作的《最高人民检察院工作报告》。

②2018年，北京市检察机关共针对没有继续羁押必要的犯罪嫌疑人、被告人提出释放或变更强制措施建议731份，被采纳率89.9%。参见敬大力检察长在北京市第十五届人民代表大会第二次会议上作的《北京市人民检察院工作报告》。

③办案单位指侦查阶段的公安机关以及审判阶段的审判机关；办案部门指审查起诉阶段的检察机关公诉部门。需要说明的是，新一轮机构改革后检察机关内设机构重新划分，鉴于本文主要是基于2018年案件办理情况的分析，因此文中使用的“公诉部门”“审查逮捕部门”仍遵循原称谓，代指检察机关中分别行使公诉职能和强制措施审查职能的有关部门。

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调查报告│检察调研与指导

（二）从办案结果看，立案多、建议少，建议采纳率高

在受理的150件案件中，不立案40件，占26.7%；立案110件，占74%。从整体上看立案数较高，但一方面，立案后提出变更强制措施建议的仅占44%，相对较少；另一方面，建议被采纳的57件，仅占38%。然而，如果以提出建议的66件案件为基数，则建议采纳率达86.4%。

办案结果不立案

不建议

立案

建议

不符合变更条件审查逮捕部门不同意

建议未被采纳建议被采纳

具体数量

402915957

19.3%10%6%38%

所占比例26.7%29.3%

73.3%

44%

（三）从办案用时看，长短悬殊较大

办理150个案件共用时649日，平均每个案件需要4.33日。除每案用时1日的不立案的40件案件外，立案审查的110件案件共用时609日，平均每个案件审查用时5.54日。从平均时间看，羁押必要性审查案件办理用时比较合理，但具体来看，案件用时长短悬殊极大：用时10日以上的案件11件，其中，用时20日以上的4件，分别是43日、24日、21日、20日；用时10日以下的案件139件，其中，用时3日以内的66件。

（四）从建议变更强制措施的原因看，以赔偿、和解为主

提出变更强制措施建议的66件案件，变更理由主要包括：（1）犯罪嫌疑人、被告人身患重大疾病，不适宜继续羁押。此类案件6件，均为看守所移送的线索。（2）犯罪嫌疑人、被告人向被害人赔偿损失，取得被害人谅解，双方达成和解协议。此类案件22件，占33.3%。（3）案件定性存在争议或者证据不足。此类案件15件，其中，10件是依职权对捕后案件初审时自行发现的，5件是有关办案部门移送的线索。（4）羁押期限即将届满。此类案件15件，其中，2件的情形是，一审宣判之后，判决尚未生效，被告人提出上诉，若不变更强制措施，羁押时间将超过其实际判处的刑期；7件的情形是，案件经过两次退回补充侦查，羁押期限即将届满；6件的情形是，若继续羁押，羁押期限将超过犯罪嫌疑人可能被判处的刑期。（5）其他情形。此类案件8件，主要包括犯罪情节较轻，有自首情节，犯罪嫌疑人、被告人为未成年人等。

二、存在的问题

（一）办案主体权限设置不合理

按照北京市检察机关关于办理羁押必要性审查案件的相关规定，刑事执行检察部门在对相关案件进行审查后，如果认为符合变更强制措施条件并拟向办案单位或部门提出建议的，需要报审查逮捕部门同意。如果其不同意，则不能再向办案单位或部门提出变更强制措施的

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建议。这一规定存在一定的不合理性。一方面，从部门定位来看，赋予审查逮捕部门同意权不符合羁押必要性审查案件对审查中立性的基本要求。审查逮捕部门作为与逮捕案件关系最为密切的部门，逮捕案件的质量是其考核的主要指标，在案件情节或证据没有明显变化的情况下，显然不易同意变更强制措施。另一方面，从办案实践看，在立案审查后未提出变更强制措施建议的44个案件中，符合变更强制措施条件但审查逮捕部门不同意变更的15件，超过三成，一定程度限制了刑事执行检察部门的建议权。

（二）案件办理不规范

一是办案时间长短不一，缺乏规范性。有的案件仅用1天，有的案件拖延时间久，虽然可能是因为当事人双方协商赔偿、和解占用一定时间，但明显缺乏相应的制约机制。究其原因，一方面是刑事执行检察业务由办事模式向办案模式的转变不够深入，另一方面是全国检察机关统一业务应用系统执检子系统中没有针对办案时限设定到期提醒功能，相关文书中的办案时间可以随意修改。二是办案标准不统一。有的案件中，犯罪嫌疑人或被告人赔偿了被害人损失并取得了被害人谅解，最终能够变更强制措施，而有的案件情节类似，最终未变更强制措施甚至未立案。三是文书制作不规范，说理性不强。如在审查结果通知书中，有的检察官在原因一栏中只是笼统地填写“不符合变更强制措施的条件”或者“犯罪嫌疑人、被告人具有社会危害性”。

（三）变更强制措施的建议效力较低

在受理的150件案件中，提出建议的案件66件，被采纳57件，占提出建议案件量的86.4%。虽然建议采纳率较高，但真正通过羁押必要性审查实现强制措施变更的并不多。在被采纳的57件案件中，有18件是办案单位或部门移送的线索，如看守所移送的在押人员身患重大疾病的案件，又如公诉部门移送的证据不足可能不起诉的案件；有25件是依职权主动审查发现的线索，其中绝大部分是羁押时间即将届满或者羁押时间接近一审判处刑期而又提起上诉的案件。实践中，真正能够体现变更强制措施建议效力的是依申请审查的案件，这类案件被采纳的仅14件，占案件总量的9.3%，占依申请审查案件量的13.2%，占依申请审查后立案案件的22.2%，占依申请审查后提出建议案件的77.8%。

（四）申请人参与程度低，缺乏救济渠道

实践中，犯罪嫌疑人、被告人及律师或者家属在提出羁押必要性审查的申请之后，多即等待审查结果，对于审查过程基本上没有参与的余地，而对于最终的审查结果，也缺乏相应的救济渠道，最多是就同一案件再次提出羁押必要性审查申请。

（五）办案力量不足

在受理的150件案件中，刑事执行检察部门依职权进行初步审查的不到16.7%，占全年审查逮捕案件总量的比例不到1%。即使加上初步审查后没有受理的案件量，仍然与审查逮捕案件总量相差甚远。这与刑事诉讼法第九十五条规定的“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查”之要求存在明显差距，从侧面反映了刑事执行检察部门办案力量的不足。以F区检察院为例，刑事执行检察部门缺乏对捕后案件进行初审的检察官或者检察官助理，无法就捕后案件进行全面审查，也就难以发现更多的办案线索。068

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三、完善建议

（一）科学设置办案权限

在受理的150件案件中，通过不立案及立案后因案件本身原因未提出变更强制措施建议而维持羁押状态的案件共69件，接近一半。可见，刑事执行检察部门能够通过相对实质的审查过滤明显不符合变更条件的案件，且即使刑事执行检察部门提出了变更强制措施的建议，最终还要由办案单位或部门审查决定。从实践看，办案单位或部门不采纳建议的9件，占案件总量的6%，占提出建议案件的13.6%，赋予刑事执行检察部门直接的建议权，并不会出现滥发建议的情形。因此，建议明确由刑事执行检察部门统一负责羁押必要性审查案件的受理及立案审查，赋予其独立的审查权和建议权，在审查之后可根据案件情况决定是否向办案单位或部门提出变更强制措施的建议，发挥办案单位或部门的最终决定权。

（二）提升案件办理规范化水平

一是明确规定办案时限。建议规定，受理后3日内必须作出立案或不立案的决定，立案后必须在7日内审查完毕，并提出相关建议；有特殊情况的，可以延长一次审查期间，延长必须通过系统操作完成；案件超期的，应作为案件质量考核的因素；办案单位或部门在收到建议后必须于10日内反馈是否采纳等。二是明确办案标准。对于羁押必要性审查申请，除犯罪嫌疑人、被告人尚未被批准逮捕等明显不属于刑事执行检察部门职能范围的情形外，一律应予以受理。受理后，对申请材料进行形式审查，只要具备相应形式要件即应立案。立案后，对案件进行实质审查，对于可能不构成犯罪的，应当提出变更强制措施的建议，对于情节较轻的，可以提出变更强制措施的建议。这里需要注意避免为了提升建议采纳率而提前征求办案单位或部门意见的不规范做法。

（三）转变审查方式，提高办案质量

在书面审查的基础上，可结合不同案件情况采取深入的实质审查。一是充分利用驻看守所检察室的便利条件，通过与在押人员、看守所民警谈话，掌握在押犯罪嫌疑人、被告人的认罪悔罪情况。二是对于赔偿被害人损失、与被害人达成和解的案件，通过与被害人谈话、调取转账记录等方式，核实赔偿的履行情况与和解的真实情况。三是对于犯罪嫌疑人、被告人有固定住处，所犯罪行与所在社区密切相关的案件，通过在社区召开听证会的形式，充分听取社区居民的意见。四是对于申请人提出犯罪嫌疑人或被告人的行为可能不构成犯罪或者证据不足以证明其构成犯罪的案件，通过查看案件卷宗材料等方式全面掌握案情和证据情况。通过转变审查方式，一方面能使羁押必要性审查制度得以不断完善，另一方面也能有效提升办案质量尤其是变更强制措施建议的质量，从而切实提高建议采纳率。

（四）提高申请人的参与度，赋予其相应救济措施

羁押必要性审查应顺应刑事执行检察业务由办事模式向办案模式转变的改革趋势，加强诉讼化改造，提升申请人的参与度，并赋予其一定的救济措施。一方面，在审查过程中应积极主动听取申请人的意见。审查主体因犯罪嫌疑人无固定工作和住所而认为对其变更强制措施存在逃脱风险从而拟决定不提出变更强制措施建议的，在决定之前应听取相关申

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请人就其工作、住所以及变更强制措施后诉讼保障等情况的意见。另一方面，审查完毕之后，应赋予申请人相应的救济措施。一是完善理由说明制度，对于不立案、立案后不提出变更强制措施建议以及提出变更强制措施建议不被采纳的，相应的决定机关均应明确说明理由，不能仅以“不符合立案条件”或“具有社会危险性”等抽象表述回复申请人，应指明不符合立案的哪一条规定、具有什么具体危险，从而约束相关相关单位或者部门，督促其进行实质审查，提升办案质量，并为申请人提供更为明确的异议方向。二是设置相应的救济手段，如对于不立案、立案后不建议、建议后不被采纳的案件，申请人不服的，可以提供一次申请复议的机会。

（五）增强办案力量，完善初步审查

一是设置独立的办案组，并根据案件量配足相应的检察官、检察官助理和书记员，专门负责羁押必要性审查案件的办理，推进队伍专业化建设，不断增强办案力量。二是制定科学的捕后案件初步审查机制。在办案力量相对薄弱的情况下，重点对未成年人犯罪案件、过失犯罪案件、羁押时间较长的案件等进行主动审查；随着办案力量的不断增强，逐步实现对所有捕后案件的初步审查工作。这不仅有利于发现办案线索，拓宽羁押必要性审查案件的线索来源渠道，而且有利于增强捕诉一体改革的正当性和可操作性。

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