人大监督权实质化的可能路径——上海闵行人大监督听证的探索与实践

人大监督权实质化的可能路径　——上海闵行人大监督听证的探索与实践　上海市闵行区人大常委会研究室课题组①　人大及其常委会如何依法有效行使监督权，增强监督的刚性和实效，是人大工作中一个大家普遍关注的理论和实　践问题。党的十八大报告提出，人大要“加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。　这对人大如何有效地行使监督权，从理论和实践上对监督工作进行探索和创新，提出了新的要求。对于各地人大在监　督方面的一些探索和尝试，更是一个积极的信号。　２００８年以来，闵行区人大在财政预算初步审查过程中，连续５年举行听证会，邀请人大代表、专家学者和社会公　众参与对部分财政资金投入较大的民生项目的听证。２０１２年１０月，闵行区人大又选择两件代表书面意见，通过听证　的形式进行督办。这些探索取得了较好的社会效果，引起了社会各界的广泛关注　。这些做法，也是人大在行使监督　权的过程中，在监督内容上的一种拓展和监督形式上的一种创新。　本文拟对近年来闵行人大采用公开听证的方式行使监督权的做法进行描述和概括，并分析其对完善人大制度、推　进民主法治的理论和实践价值。　一、闶行人大监督听证的基本情况、过程和特点　（一）基本情况　预算项目初审听证探索始于２００７年。当年１２月，区人大常委会选择了教育和科技两个部门的预算，邀请部分专　家和人大代表举行听证。这次听证会，类似于座谈会的形式，邀请了部分人大代表、专家学者参加，没有公开接受人　大代表和社会公众报名，也没有预先设定的程序规范，但以听证会的形式进行预算初审的构想已初步形成共识，并通　过此次尝试获得了初步经验。　２００８年１２月，第一次正式意义的听证会举行。这次听证的内容由部门预算改为具体项目预算，时间为半天，共　安排了两个项目。为扩大参与，提高透明度，区人大常委会提前在媒体上发布了听证公告，允许人大代表和社会公众　报名参加。在有关专家学者的指导下，还制定了初步的听证规则。　２００９年ｌ２月举行的预算初审听证会再一次做了改进。听证项目从２个增加到５个，时间从１个半天增加到５个半天，　听证项目总金额达到１．９亿元。人大代表和社会公众参与人数超过２３０人次，分别采取邀请报名和个人申请报名的方式　产生。其中，４３人为听证陈述人，其余为旁听人。大部分常委会组成人员作为听证人，全程参加了听证会。另外，邀请　作为听证陈述人的专家学者共５人。区人大常委会对听证规则做了修改和完善，增加了听证陈述人的发言时间。听证会　上，常委会组成人员运用询问手段，对政府部门花钱的政策依据、绩效目标等进行询问，各方陈述人之间围绕听证事项，　进行了平等而充分的辩论。听证会后，区政府根据区人大常委会的建议，把５０００万元用于劳动关系和谐企业创建项目　的资金从预算中拿掉，其他几个项目也作了调整和完善，体现了听证会的实效，也产生了良好的社会反响。　２０１０年９月，区人大常委会在总结听证经验的基础上，通过了《预算初审听证规则》　，对听证项目的选择确定、　７２　ｌ　上海人大２０１４年增刊　公告发布、听证陈述人的产生、听证的具体程序安排、听证结果的处理等都作出了明确规定。随后，预算项目初审听　证便作为人大常委会的一项例行工作确定下来，按照制度规定进行操作。　２０１２年ｌ２月，新一届人大常委会首次选择了两个政府实事项目进行听证，进一步拓展了听证的范围㈤。与会人　员围绕实事项目的必要性、资金安排的合理性等方面进行辩论，随后，区政府根据听证情况，主动对听证的实事项目　进行了调整和优化。　２０１３年ｌ２月，区人大常委会对“城市剧院运行”等７个预算项目和实事项目进行了听证，共涉及预算资金６．０３６　亿元。出席听证会陈述和旁听的人大代表和社会公众共计６００余人次。　（二）听证会的操作过程　１．确定听证项目　首先，由区财政局组织有关部门和人员对２０００万元以上的财政项目进行预评估。然后，区人大常委会财经工委　从预评估过程中分歧较大的民生项目中，选择若干备选听证项目，提交主任会议讨论确定。　２．发布公告　项目确定后，区人大常委会提前ｌ０天在区内公开媒体上发布公告，接受社会公众和人大代表报名　公告内容包括：　听证会的时间和地点，听证事项的主要内容，公众陈述人和旁听人报名的人数限制、方式、要求和截止时间。公告发　布的同时，在闵行人大网站公布听证项目的详细资料，以便参加人了解情况，进行准备。　３．确定听证参与人，进行会前相关准备　区人大常委会根据报名情况确定听证陈述人和旁听人。根据听证规则，所有在闵行居住或工作的年满ｌ８岁的公民，　都可以报名参加。申请成为听证陈述人的，应当在报名时表明其对听证事项所持的观点，由听证机构在不同观点的申　请人中遴选。公众陈述人报名超过昕证会规定人数时，听证机构根据各种意见大体相当、利益相关和地区分布的原则　予以确定。同时，听证机构还邀请专家若干名作为专家陈述人参加听证会。　听证陈述人确定后，听证机构邀请听证陈述人进行会前沟通。主要是让陈述人初步阐述各自观点，避免观点和内　容雷同，或者偏离听证的主题、超过时间限制等。同时，向陈述人介绍听证的具体背景和内容，以便陈述人进一步了　解相关情况。　４．正式举行听证会　听证会主要包括陈述人发言、听证人询问、各方辩论三个阶段。陈述阶段，首先由项目部门对预算项目进行陈述，　然后由财政部门陈述初步评价意见，再由公众陈述人逐个发言阐述各自观点，最后由专家陈述人发言。项目部门陈述　发言时间为１５分钟，其余陈述人发言时间为５分钟。询问阶段由听证人对各方陈述人提问，以便听证人进一步了解　陈述各方的观点和事实依据，时间３Ｏ分钟。在辩论阶段，持不同意见的各方陈述人，可以互相提问和辩论，以便各　种意见有交锋的机会。　５．听证结果的处理　听证会结束后，听证机构根据听证会情况，撰写听证结果报告。听证结果报告的内容主要包括：听证会的时间、　地点、公告发布途径，听证人出席情况，听证陈述人构成情况，听证事项和主要内容，听证陈述的各方意见及其依据，　对听证意见的分析和相关建议等。　听证结果报告由区人大常委会审议通过后，交区政府研究处理。同时，向全体人大代表通报，并向社会公布。　（三）听证会的主要特点　１．规范性。从２００８年开始举行公开听证会时，就发布了一个暂时性的听证规则，在听证的操作过程中按照公布　的规则来执行。在经过两年的实践后，２０１０年，区人大常委会制定了正式的预算项目初审听证规则。在总结预算项目　初审听证和代表书面意见听证实践的基础上，２０１３年９月，区人大常委会又制定了通行的听证办法。　２．开放性。闵行人大的听证会对参与对象的规定是非常开放的，凡是居住或工作在闵行的年满１８岁的公民都可　以报名参加，从而充分地保障了区域内的公民对本区公共事务的知情权、参与权、表达权和监督权。同时，听证会对　媒体也保持开放态度，如２００９年的预算听证会，近２０家各级各类媒体参与了采访报道。　上海人大２０１４年增刊ｌ　７３　３．透明性。从听证公告的发布、听证的报名参与、详细材料的公开到听证结果的发布，听证会基本上做到了全过　程的公开。这一做法，揭开了公共预算的神秘面纱，向着预算的民主、公开迈进了实质性的一步，也提高了人大工作　的透明度。　４．辩论性　。听证会设置了询问和辩论环节，既有利于听证人深入查明事实和理由，又有利于各种思想和观点得　到表达和交锋，从而拓展了听证人对听证事项了解的广度和深度，提升了听证会的成效和质量。　二、闵行人大监督听证取得的初步成效　１．增强了人大监督的实际效果。相对视察、座谈调研、询问等监督手段而言，听证是人大监督形式的一种新探索，　听证会在操作程序上更加严格、规范，组织安排上需要更多的时间和精力。但听证会的组织过程，实际上融合了座谈　调研、询问、论证、辩论等多种形式，是一种更为综合的监督手段。闵行人大的每一场听证会，通过各方充分的讨论、　辩论后，都对听证项目提出了建设性的意见建议，引起了政府的重视并采取了相应的改进措施。比如，关于“建立数　字电视、移动终端便民服务平台”的项目，经过听证后，大部分人认为项目不成熟，不能全区推广。区政府随后从当　年的实事项目中取消了这一安排，改为继续试点。几年的实践表明，听证是提高人大监督实效的一种有效手段。　２．促进了政府运作的公开透明和管理水平的提高。听证会举行前，政府部门关于项目预算的具体依据、内容、预　期效果等详细资料，都在网上进行公开，这一做法，有效提升了人大和政府工作的透明度。在听证过程中，政府工作　的每一个细节都可能接受公众的查问，比如，在“景观灯光运行项目”的听证过程中，有听证代表询问“这些景观路　段每个路灯的瓦数是多少？一共有多少个路灯？全年耗电量是多少？”，由此来估算项目的合理支出金额。还有代表　询问，　“如果全部改用节能灯，一年可以节省多少电费”？这些问题，促使政府在预算编制时充分考虑预算的绩效，　并对自身的管理方法和水平进行检视和反思，从而督促政府不断提高管理的科学化和精细化水平。　３．提升了国家机关工作人员和普通市民的民主意识和参与水平。听证会的开放性，让各行业、各阶层的市民都获　得了民主参与和表达的机会，如２００９年的听证会，报名参加的社会公众包括普通市民、中小学教师、大学生、公务员、　企业员工、退休居民等等，年龄层次从１９岁的在校大学生到７８岁的离休老干部都有。在听证实践中，我们也发现，　政府部门的负责人公开、平等地同普通市民讨论问题、开展辩论的民主意识在不断增强，能力在不断提升。　三、监督听证的理论价值和实践意义　１．监督听证是对人大制度的一种理论和实践创新。党的十八届三中全会提出，要“推进人民代表大会制度理论和　实践创新”。在国外，尤其是美国，以听证的形式对政府进行监督，是国会的一种主要工作方式。近年来，立法听证、　行政听证也在我国越来越多地采用。但是，人大在监督的过程中，进行公开听证，尤其是对预算进行公开听证，在我　国人大监督的历史上是一个全新的尝试。监督听证从根本上说，是人大在行使监督权方面的一种方式创新。与此同时，　监督听证如果能在全国各级人大得到广泛采用，并形成一项新的工作制度，便具有了普遍推行的理论意义。　２．监督听证能有效弥补人大监督能力的不足，增强人大工作的公信力。相对而言，“一府两院”的队伍强大、分工细密、　专业性强，而人大人手少、涉及面广，通常一个工作委员会要对口监督若干个职能部门，面临外行监督内行的局面。　监督听证通过发动社会公众、专家学者等社会力量的参与，既充分发扬了民主，又广泛集中了民智，能有效地克服人　大监督能力不足的问题。同时，人民群众通过听证会这一平台，直接参与对国家事务的管理和监督，有利于修正间接　民主可能产生的民意偏离。同时也有利于人大和人民群众的密切联系和良性互动，增强人大工作的公信力，体现人民　代表大会制度广泛发扬民主、集中民智的优势。　３．监督听证是实现人大监督权实质化的一条可行路径。监督听证通过全过程公开透明的程序设计，以及听证过程　中辩论、询问等手段的综合运用，能有效增强人大监督的刚性和效果。人大作为听证的主持机构，以相对超脱的身份，　让代表、社会公众、专家学者、政府部门对听证事项进行探讨和辩论，在综合各方的意见建议后，向政府提出人大的　７４　Ｉ　上海人大２０１４年增刊　监督意见。这样的监督意见既有民意基础，又相对科学和客观，更能体现人大监督的权威性。同时，由于全过程公开　透明，政府部门对意见建议的落实，也面Ｉ临更多的舆论和社会监督，这也促使政府更认真地处理人大的监督意见。　４．监督听证丰富了民主形式，也是一个很好的对公民进行民主训练的平台。在我国，人民群众主要通过自己选举　的人大代表来行使管理国家事务的权力，体现的是一种间接民主。召开群众座谈会听取意见建议，虽然也是一种直接　民主的体现，但参加座谈会，群众是被选择的，是一种消极参与。监督听证中，群众更多地是积极主动的参与，参与　者的主观意愿较强，并通过询问、辩论等程序设计，以有效保证参与的质量。此外，监督听证是一种更加透明、开放、　公平的直接民主的实现形式，能有效保障公众平等参与的机会。监督听证在人大工作中的运用，既有效提升了民主参　与的效果，又进一步丰富了民主参与的形式。监督听证过程中，社会公众通过陈述、询问、辩论等民主程序，能加深　对民主的认识，不断提升民主参与的水平，从这个角度来看，监督听证也是对公民进行民主训练的一个平台。在新的　历史条件下，通过听证会这种形式，渐次推进“社会主义民主政治建设”，是建设民主法治国家的一条“捷径”。＠　５．监督听证是以民主与法治的思维方式解决群众具体利益问题的生动实践。听证会不但为各种利益群体提供了平　等参与的机会，也让各种不同的利益诉求以一种规范的方式，得到充分的表达、辩论和平衡，是引导群众合理合法地　表达自己利益诉求的可行途径，也让群众在公开平等的博弈中达成妥协和共识。这是党的十八大提出的以民主与法治　的思维方式解决具体利益问题的一个生动实践，有利于促进社会的和谐发展。　６．监督听证有利于促进政府治理水平的提升。听证过程中，参与各方从不同角度对听证事项提出看法，对听证事　项涉及的细节问题进行询问，不同观点主张互相辩论，这对政府部门的工作提出了更高的要求，有关部门在决策过程　中必须慎重考虑不同群体的利益诉求，对听证事项进行充分研究论证，以避免听证过程中出现漏洞百出、无法应对的　尴尬。因此，促进政府管理水平提升，成为听证带来的另一个积极效应。　７．预算初审监督听证也是加强人大对预决算审查监督的一种有效探索。党的十八届三中全会提出了“建立现代财　政制度”、“实施全面规范、公开透明的预算制度”，“加强人大预算决算审查监督”的目标。闵行区人大探索在预　算初步审查的过程中，选择部分与民生密切相关的财政预算项目，通过公开听证的形式，扩大人大代表、社会公众和　专家学者对预算监督的民主参与。这一做法，不但能有效增强预算过程中的透明度，也能有效促进政府不断提升预算　编制的规范化和科学化水平，是落实党的十八大和十八届三中全会精神的一种有益尝试。　注释：　①　课题组负责人：吴慧芳，闽行区人大常委会研究室主任；成员：周君咪，闵行区人大常委会办公室副主任兼研究室副主任；周行君，　闵行区人大常委会研究室副主任兼闵行区人大工作研究会副秘书长。执笔人：周行君，闵行区人大常委会研究室副主任兼阔行　区人大工作研究会副秘书长。　②　２００８年以来，《人民日报》、《新华每日电讯》、《中国青年报》、《南方周末》、《解放日报》、《凤凰网》等全国知名媒　体对阔行人大举行的预算项目初审听证会进行了广泛报道，并给予好评。　③　当前，我国在立法和行政管理实践中，通过举行听证会听取公众或利害关系人意见的做法已非常普遍，法律和行政法规对此也　有明确规定。但人大常委会在行使监督权的过程中，运用听证的形式来提升监督的实际效果，是人大监督工作的新探索和实践。　为便于表述，我们权且把这种听证称为监督听证。　④　参见《新浪网》文章“５０００万元项目因受质疑被‘砍掉’”，网址：ｈｔｔｐ：＃ｎｅｗｓ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｏ／２０１　０－０２－０４／０８１　６１　７０４５０８５ｓ．　ｓｈｔｍｌ。　⑤　２０１　０年９月，闵行区四届人大常委会审议通过了《闵行区人民代表大会常务委员会预算初审听证规则》，《中国人大网》对此　进行了全文转载。　⑥　参见２０１３年１月４日《新闻晚报》文章“实事项目纳入闵行财政预算听证范围”。　⑦参见《凤凰网》文章“听证会就该这样开”，网址：ｈｔｔｐ：／／ｆｉｎａｎｃｅ．ｉｆｅｎｇ．ｃｏｍ／ｒｏｌ１／２００９１　２ｌ　ｉ／１　５７１　５６３．ｓｈｔｍ］。　⑧参见《凤凰网》文章“听证会就该这样开”，网址：ｈｔｔｐ：＃ｆｉｎａｎｃｅ．ｉｆｅｎｇ．ｃｏｍ／ｒｏｌ１／２００９１　２１１／１　５７１　５６３．ｓｈｔｍｌ。　上海人大２０１４年增刊｝７５