市管县体制改革的必要性分析

２００９年５月　（总第１０１期）　大众商务　Ｐｏｐｕｌａｒ　Ｂｕｓｉｎｅｓｓ　Ｎｏ．５，２００９　（Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ，ＮＯ．１０１）　市管县体制改革的必要性分析　刘侠　（四川大学，四川成都６１００６４）　【摘　要】市管县体制作为一种主导性的地方行政管理体制，它的初衷是城乡合治，以城带乡，实现城乡经济社会共同发展。市管县体制的推　行有着特殊的社会时空环境，在计划体制下曾发挥了积极的作用。但是随着社会主义市场经济的逐步确立，市管县体制的制度环境发生了巨大的变　化，运行不再顺畅，制约经济社会发展的弊端逐步凸显出来，对市管县体制改革势在必行。　【关键词】市管县体制：局限性；改革　中图分类号：Ｄ６２　文献标识码：Ａ　文章编号：１００９—８２８３（２００９）０５—０２５７—０１　带领一些经济基础薄弱的县市发展。但是在实践过程中，许多地级市往　１市管县体制的演变　所谓市管县体制，是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。　它以经济发达的城市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区共　同发展，形成城乡一体的区域整体。　往利用其行政强势地位不断截留上级下放的各种权力，下侵县级的各种　权益，从而存在市吃县，市刮县的现象，县市的发展受到了很大的抑制。　有资料提供，福建省南平市是规模较小的地级市，供养人口１１２９５人，一　年支配财力４亿元，除教育和离退休人员５４７０人的工资外，其它支付都　是用于维持一个地级市的正常运转。有时公务员工资发放都困难。　２．３经济实力弱的地级市在带动县的发展上显得力不从心　１９４９年以来，我国先后出现了三次大规模实行市管县体制的高潮。　第一次是在５Ｏ年代。为了保证城市的蔬菜、副食品供应，我国在一些地　方如旅大市、本溪市实行过“市管县”的管理体制。１９５９年９月全国人　民代表大会常务委员会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自　治县的决定》，“市管县”体制逐步在一些经济比较发达的地区试行、推　目前在我国的地级市中，中心城市的实力相对较弱，“小马拉大车”　的现象大量存在。这种现象主要有两种表现形式：一是中心城市实力确　广。１９６０年底全国共有４８个市管辖２３４个县、自治县。由于“市管县”　当时主要被当作克服经济困难的临时措施，大多数地区在经济形势好转　之后又逐渐废止了这一管理体制，至１９６５年底全国仅剩２４个市管辖７８　个县、自治县。　实不强，市域范围又较大，而市管辖县的数量又多，从而造成了一种“小　城区、大农村”的现状，这种情形在我国中部地区最为典型，比如江西省　的赣外ｆ市就管辖了ｌ８个县市。二是中心城市经济规模并不是很小，实　力也不是很弱，但由于县域经济较强，所以相对来说，中心城市对县域的　２Ｏ世纪８Ｏ年代初，我国又开始了第二次大规模市管县体制。１９８１　年的政府工作报告提出，“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织　合理的经济网络”，作为“我国经济体制改革的基本方向”。２Ｏ世纪９Ｏ　辐射带动能力有限，也就是所谓的弱市强县的现象。而这种现象在我国　东部沿海一带是比较突出的。比如在第３届全国县域经济基本竞争力　百强县评比中，浙江、江苏两省是拥有全国百强县最多的两个省，分别为　年代，随着我国市场经济的初步建立，需要加速城市化进程，壮大经济规　模，此时出现了地市合并所带来的第三轮实施市管县的热潮。到１９９６　年底，除广西壮族自治区的４个地区与地级市同在一个城市外，全国其　余地区都实行了地市合并。截止２００１年底，全国共有地级行政建制　３３２个，其中地级市２６５个，占地级行政建制的８０％。地级市领导县的　数量占全国总数的７０％，人口占总人口的８０％以上。“市管县”由此发　展成为我国主导性的地区行政体制。　２７个及２１个。从这两个省拥有百强县的地级市来看，除抗州、无锡等　个别市区实力较强的地级市外，绝大部分地级城市规模偏小，辐射力不　足，中心城区与周边县市在发展水平和运行质量上存在着落差，不能够　很好地带动周围地区的发展。２．４管理上的非专业化，不利于城市和乡　村的发展在管理学上为了提高管理的效率往往会采取专业化的管理方　式。城市和农村是有着质的差异的两种完全不同的地域，在人口的结　构、密度、产业集中程度、以及社会组织结构、社会管理结构等方面，都有　着极大的差距。城市一般是以工业、商业、服务业为主，而农村则不一　样，农村主要是农业、林业、渔业为主导产业．因此在管理的过程中必须　要注意两者的不同点，采取不同的管理方式．在城市重点是要做好招商　引资的工作，大力促进第二三业的发展．　总之，作为现代大工业和商品经济发展的产物，市管县体制是在中　国特定的政治经济环境下，在传统计划经济体制向社会主义市场经济体　制转轨过程中产生的，有其历史的必然性。但随着区域经济和城市化的　２现阶段市管县体制的局限性及改革的必要性　随着经济的转轨、社会的转型，市管县体制对县域经济社会发展的　消极作用日趋凸显。市管县体制弊端主要表现如下：　２．１层次过多。加大了行政管理成本。降低了行政效率　实行市管县体制，省县之间的层次由虚变实，行政层次变成中央一　省一市一县一乡镇五级组成。所以为了加强对县乡的管理，地级市就必　须要配置专Ｉ］的管理人员和管理部门，这样就无形中增加了行政管理成　本。根据资料显示，以一个中等地级市的市级为例，一般地厅级干部２Ｏ　人，县处级干部２００人，科级干部１０００人，财政供养的公务员和事业单　位人员一般在１万人以上，每年光工资就要财政支出２亿左右，再加上　发展，尤其是市与县经济差距的缩小，由于市管县体制缺乏系统配套的　城市发展机制和人口政策的平台，该体制下的市县矛盾已经成为当前我　国城市群区行政区划管理中的最突出矛盾。尤其在经济发达的东部沿　海地区，市管县体制的弊端日益突出。　扩权放权，强县固本，缩小日益扩大的城乡差距，统筹城乡发展，消　后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在５亿左右，而全国共　有２７０多个地级市，匡算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要　在１３００亿以上。　除城市化发展中的弊端，全面提升地方政府的公共管理能力和服务水　平，是我国“十一五”期间经济社会发展的重要战略目标，也是建设社会　主义新农村的重要体制保障。市管县体制改革，事关“三农”问题的解　决，事关消除城乡二元结构、统筹城乡发展的落实，事关建设社会主义新　２．２地级市下侵县级的各种权益。束缚了县域经济的发展　市管县体制的主要特点是以周边地区工业相对较发达的中心城市　农村目标的实现，必须引起各级政府的高度重视。