村务民主管理存在的问题与对策

安徽农学通报，Ａｎｈｕｉ　ａｇｒｉ．Ｓｅｉ．Ｂｕｌ１．２０１４，２０（１４）　９　村务民主管理存在的问题与对策　金正帅　（中共衢州市委党校，浙江衢州３２４００２）　摘要：实行村民自治２０多年来，农村基层民主政治建设取得了很大的进展，但是，在民主选举取得长足进　展、走向制度化的同时，民主决策、民主管理和民主监督的发展却十分缓慢。要以选举为起点促进村务的民　主管理；以程序为重点影响村务民主管理结果；完善相关制度，保证民主管理的制度供应；培育农村民主文　化，提高村民决策能力。　关键词：村务；民主决策；民主管理；民主监督　中图分类号Ｄ６３８　文献标识码Ａ　文章编号１００７－７７３１（２０１４）１４－０９－０３　行，包办村委会的工作。这样的结果，村委会的主动管理　变成了被动管理，严重挫伤了村委会管理的积极性。　实行村民自治２０多年来，农村基层民主政治建设取　得了很大的进展，农村经济与社会保持了良好的发展势　头，农民的民主权利得到了一定的保障，农民素质得到了　进一步提高，社会和谐稳定。但是，农村基层民主政治建　１．２村两委职责不明，造成村务民主管理错位村党支　部、村委会是实现村务民主管理最为关键的环节。对于　村党支部和村委会的关系，《村民委员会组织法》第３条规　定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章　程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持　和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这一规　定虽然明确了村党支部和村委会的关系，但是，由于历史　的原因，在过去相当长的时期内，实行的是党的一元化领　导，党政不分，党支部取代了村委会的职能。一些村干部　和村民也习惯于“政社合一”体制下的生活，养成了遇事　仰赖和依靠村支书决定、解决问题的习惯，因此村组织　“三个牌子一个门，说话还是一个人”，村党组织包揽一切　设的成绩仅仅是初步的，还有许多不尽人意的地方，存在　着许多突出问题。回顾村民自治制度的实践历程，不难　发现一个普遍现象：在民主选举取得长足进展、走向制度　化的同时，民主决策、民主管理和民主监督的发展却十分　缓慢。“四民主”的非均衡发展，致使村民自治制度的运行　在一定程序上陷入困境。　１村务民主管理中存在的问题　管理制度需要一定的途径来实现，同样也需要组织　的保障和经济支撑。分析村务民主管理现状不难发现以　下问题：　１．１　乡镇政府对村务民主管理存在越位《中华人民共　的现象仍然存在。反之，有的村委会不能自觉地接受村　党支部的领导，甚至脱离党支部另搞一套，把村委会引导　和国村民委员会组织法》虽然明确规定了乡镇与村委会　的职能与关系，乡镇政府不再是领导关系而是指导、协助　关系，乡镇政府不得干涉村委会人选的产生和村委会的　具体运作。而法律层面上的规定过于笼统，实践中又缺　乏可操作性的指导和示范性的引导，因此，不可避免地出　村民自治同党支部的政治领导和保障作用对立起来，加　上有的村支部班子涣散，缺少强有力的组织，也没有一个　好的“领头雁”，使村支部起不到村级组织的核心作用，问　题就更突出，影响基层民主政治的建设。　１－３村干部素质与村民民主政治诉求不相适应无庸讳　现乡镇政府管理上的越位，从而造成对村务民主管理的　缺位现象。一方面，在政府权力已从经济领域收缩的情　言，与村民素质较低相比，村干部的低素质更值得关注。　首先文化水平低。不仅影响他们对民主自治的理解，而　况下，如果村干部完全由村民直接选举产生，不受任何外　来的非民选因素的干预，那么可以预见，这些民选村干部　会将村民的利益、偏好置于其他之上，他们和村民将会抵　且也限制了他们的视野和工作能力。思想保守落后，缺　乏新的价值理念，不能适应新形势的要求，是村干部素质　低的另一表现。处于新旧体制转换过程中的许多村干　制乡镇政府自行出台的一些政策，影响了乡镇政府的权　力和收益。因而从局部利益出发，乡镇干部理性的态度　自然是反对村民自治。另一方面，乡镇政府把村委会当　部，有的还没有冲破“左”的和传统的思想观念的影响，工　作不能创新；有的对党的富民政策理解不深，不能很好地　运用市场经济手段，带领村民致富，想改变农村落后面　貌，却有心无力，村民自治无法顺利开展下去，民主管理　的意图也会随之落空。　收稿日期：２０１４－０７—１０　成政府的下属机构，把本属于政府的职能、责任、或者是　委托村委会办理的事项，用行政命令的方式直接下达给　村委会，把政府的引导、服务职能变成直接决定和监督执　作者简介：金正帅（１９６８－），男，浙江东阳人，在职研究生，副教授，研究方向：民主政治。　１０　安徽农学通报Ａｎｈｕｉ　Ａｇｒｉ．Ｓｃｉ．Ｂｕｌ１．２０１４，２０（１４）　，１．４村民或村民代表参与村务民主管理水平不高村民　务，乡镇政府的职能要进行重新定位，建设成为服务型政　府。着力做好基础设施和公共环境建设，为经济发展提　供良好的物质条件；推进依法行政，形成良好的政治运行　机制和法律监督机制；推行政务公开，增加政府政策透明　度；营造开放发展、文明守信的人文环境和鼓励创新的舆　论环境。在具体事务上，只对村两委进行指导、引导和把　从自身利益出发，对参与村级管理事务有迫切的诉求。　但是从管理基础和管理素质来看，一是村民素质不高。　由于大量的文化程度相对较高、年轻力壮的村民外出务　工，导致了村民代表的素质不尽如人意。文化素质的低　下，使他们法律意识欠缺、议政没有主见，易当“墙头草”，　风吹两面动。更为严重的是村民对民主决策参与的介人　程度低，表现为一种“政治冷漠”。有的村民平时似乎非　常关注村里的事情，喜欢评头论足，但是，真正召开村民　握、把关，不直接干预、干涉村级重大事务的决策和实　施。三是要正确处理好村党支部与村民自治的关系。从　制度上合理划分村党支部和村民委员会的职权范围，在　制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。要明确村　会议或村民代表会议，他们却认为开会不发误工补贴，误　工不划算，不愿放弃手头上的农活或生意去参加会议。　二是部分村民或村民代表全局利益、集体利益淡化。有　的村民或村代表对集体公益性的决策不太关心，只注重　涉及自身的或是亲友的利益。在国家、集体、个人三者关　系发生矛盾时，不能摆正关系，以自我为中心，甚至乱用　手中的权力。三是一些村民或村民代表家族、宗族和地　域观念强，宗派血缘关系严重，成为村级民主管理的一大　障碍。　２加强农村村务民主管理的对策　２．１　以选举为起点促进村务的民主管理高度重视村两　委换届选举工作，精心策划民主选举制度和民主选举程　序。党支部成员必须经过乡镇党委的考察，并进行群众　满意度的测评；村委会成员的选举，则是由全体选举人推　选出在群众中有威望、办事公正的人员组成选举委员会，　然后有组织地推荐或自荐候选人，交由选民进行“海选”，　选举出群众心目中的领头人。同时，要十分重视村民代　表的数量、质量和产生过程。村民代表由村民按５户至　１５户推选１人或由村民小组推选产生。人数不足５００人　的村，村民代表不少于２０人；人口在５００以上的村，村民　代表数不少于３０人，并要求妇女代表、党员代表占一定的　比例。推行村民代表回避制度，规定村两委班子成员的　直系亲属不得担任村民代表。同时，村民代表与村委会　订立承诺协议，约定村民代表在村务决策的权利和上情　下达，下情上达，公正参与村级事务义务，维护所代表村　民的权益，使得民主管理的组织基础更加厚实。　２．２以程序为重点影响村务民主管理结果程序的设定　是在管理的各个环节上创造机会，提供民主参与的可能，　使民主真正实现对管理的影响。实践中必须正确处理好　３种关系：一是要正确处理好执行上级指示精神与推进村　民自治的关系，既要把上级组织的指示精神贯彻执行好，　又要严格依法办事，保证群众的热情不受影响。二是要　正确处理好乡镇政府与村委会的关系，乡镇对村委会的　工作是一种指导关系，在指导中，既不能越位又不能失　控。要转变观念，改进工作方式、方法，依法履行“乡政”　职责，解决好“乡政”与“村治”的矛盾。面对新形势、新任　党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行　责任的方式。在村民自治中，村党支部必须发挥领导核　心作用，村里的重大决策先由村党支部决定提交讨论研　究，再进行村民大会或村民代表会议的民主决策，保证党　在农村路线、方针、政策的贯彻落实，努力使党的领导贯　穿于民主选举、民主决策、民主管理、民主监督全过程。　党支部应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务，将主要精　力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的　指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方　面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群　众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织　独立负责地开展活动。依据宪法、党章和《村民委员会组　织法》的有关规定，制定完善村级组织工作规范，把党的　领导落实到村级组织的各项工作制度中使之具体化、可　操作。　２－３完善相关制度。保证民主管理的制度供应一是根　据新农村建设的要求，建立健全《村民自治章程》和《村规　民约》。要在自治权内规范村务民主管理行为，以民主制　度为形式对村民的知情权、管理权、决策权和监督权进行　确认和保障；二是建立健全《村民评议制度》和《村委年度　工作报告制度》，让群众评价村干部的德、能、勤、绩，特别　是经民主决策的重大村务的实施情况；三是建立健全《责　任追究制度》、《承诺责任书》等制度，明确乡镇驻村干部、　村两委班子成员、经济合作社成员、村民代表的岗位职　责、行政责任、经济责任和过错责任追究，形成决策有程　序、管理有章法、监督有实效的民主管理制度体系。　２．４培育农村民主文化。提高村民决策能力村务民主　管理与村民主体的思想文化状况密切相关。思想文化主　要包括文化知识和价值观念。文化知识是从事政治活动　的必要条件。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外　的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只　能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”凡是在文化比较　贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，　必然影响农村一般村民参与日常村务民主管理活动。与　文化知识水平较低的状况相比，农民的思想（下转１７页）　２０卷ｌ４期　刘朝晖贵池区农村土地流转的现状、问题及解决途径　１７　观望态度。有些农民对土地流转收益期望值过高，不愿　或只进行短期流转。有些农民受自身条件局限，致富无　门，怕失去依靠，不敢把土地流转出去。由于农村土地对　部分农民具有社会保障和就业功能，担心失地后生活无　层干部思想认识。大力宣传土地承包和流转政策，逐步　消除农民对土地流转的思想顾虑。通过流转典型的宣传　引导，使广大农民看到土地流转带来的实际利益，进而转　变思想观念，提高农民流转土地的自觉性和主动性。　３．２加大政策扶持，鼓励土地适度规模经营一是进一　步加大财政扶持力度。设立土地流转和规模经营财政引　着落。二是部分基层领导干部重视不够。认为土地流转　是农户自己的事，应由农户和业主自由协商，而且土地流　转工作政策性强，敏感度高，涉及到千家万户，关系农民　切身利益，矛盾多、难度大，镇村不便参与，有为难、怕难、　多一事不如少一事情绪。因此存在疏于管理，对之采取　听之任之的态度，害怕推进土地经营权流转引起新的　矛盾。　导资金，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农　民合作社流转，引导零散耕地向规模经营主体流转聚集；　二是在农田水利设施、土地整理、农业综合开发等农业建　设项目安排上要向规模流转经营主体倾斜，鼓励其对农　田基础设施和现代农业设施进行投入；三是把规模经营　２．２流转体系不健全，管理服务不到位由于受体制和　作为信贷支农的重点，降低土地规模流转主体贷款门槛，　简化贷款手续。试点开展农村土地承包经营权抵押贷　款，为经营主体解决生产发展资金。　３．３完善保障机制，鼓励农民自愿流转承包地积极认　机构改革影响，镇（街）农经机构被拆并，人员被分流，加　上二轮土地承包档案资料不健全，有些地方为解决人地　矛盾或为了发展项目，搞“几年一调”，搞户与户之间自行　转包，导致土地承包管理不规范。当前虽然各地都建立　真开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，建立健　全土地承包经营权登记簿，确保农民安心放心流转土地；　进一步拓宽劳务输出渠道，促进农村劳动力转移就业，弱　了土地流转服务中心，但不是专职机构，无固定场所和专　人管理，作用发挥不明显。多数地方没有正常开展土地　流转指导和服务工作，造成土地流转监管不力，土地流转　程序不规范，合同简单，双方权利义务界定不清，合同没　有得到有关单位的鉴证　，没有建立起规范的流转档案，　基础数据掌握不清，流转信息渠道不畅，供求双方对接　难。由于土地流转的随意性和无序性，导致受让方缺乏　长期经营的打算，舍不得增加投入，在一定程度上影响了　农村承包土地在更大范围和更高层次上的流转。影响了　农业产业化经营，流转纠纷也时有发生。　２－３扶持力度有限，不能满足各类主体规模流转需要　化土地的社会保障功能；支持、帮助离土农民发展二、三　产业，解除农民的后顾之忧；加快农村小城镇建设，鼓励　农民人住小城镇，促使农民既离土又离村，加快土地　流转。　３．４建立流转机制，促进土地规范有序流转搭建市、区　二级流转平台，减低流转成本，提高流转效率；建立健全　土地流转登记备案、合同管理和鉴证、纠纷调处、档案管　理以及土地流转操作程序等规范化管理制度和运作机　制；加强土地承包流转纠纷调解仲裁，建立土地流转风险　防范和评估机制，促进土地承包流转纠纷依法规范调处，　土地流转需要政府的合理引导和扶持，限于财力，区对土　地流转的扶持不多，一定程度上制约了土地的规模流转　和农业的规模化经营。一些种养大户受资金、技术等限　制，没有能力扩大经营规模。在金融信贷方面，通过流转　强化土地规模流转风险防范，确保土地流转健康有序　进行。　参考文献　【１］《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法［ＥＢ／ＯＬ］．　［２００９—０２—２５］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ａｇｒｉ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｂｌｇｇ／ｔ２００５０１２６—３１　１８１７．ｈｔｍ．　获得的农村土地承包经营权不能担保或抵押贷款，一些　经营主体又难以满足金融机构贷款担保条件，不能或很　少获得金融信贷资金的支持，一定程度上约束了其发展　农业规模化经营的需要。　［２］徐全永．农村土地流转存在的问题及对策ＩＪＪ．农村经济，２０１０，２：　２７－２８．　３加快农村土地流转管理服务的措施　３．１加强组织领导，为土地流转创造良好环境进一步　加大土地流转工作领导力度，强化部门协调联动，提高基　【３】韦燕．对我国农村土地流转问题的探讨『Ｊ］．中国集体经济，２０１０，９：　３０—３１．　［４］曹金凤，李猛．池州市农村土地规模流转典型分析【Ｊ】．南京区域农　村经济，２０１４，１：２１—２２．　（责编：吴祚云）　（上接１Ｏ页）价值观念对村民自治运作的影响更大。目　前，农村的思想意识和价值观念中有两种倾向不利于村　和处理个人与社会、个人自由与公共权威的关系。因此，　要大力培育村民的民主共同感与认同感，训练村民代表　行使各项民主权利的方法与能力，形成民主生活习惯和　公民意识，积极引导村民思想观念转变更新，树立民主、　平等、创新、文明的价值观。　（责编：张长青）　民自治的健康发展：一是政治冷漠，缺乏对公共生活、公　共利益的热情和关注；二是不受约束的个人主义，在追求　个人利益时缺乏必要的契约与合作意识，不能正确认识