创新武汉经济技术开发区国有投融资模式

作者：阮 震

来源：《中国城市经济》2009年第07期

目前,由于分税制的影响,地方财力税源培育不足,地方财力的杠杆作用已经发挥到了极致,开发区经济发展急需大项目投入面临资金瓶颈制约。开发区要保持高增长的态势,必须创新投融资模式。

武汉经济技术开发区自1991年建区以来,国资投融资模式经历了从地方财力融资到企业受托投资、从地方财力+地方财政兜底担保贷款融资到企业受托投资两个阶段。过去18年的经验证明,以上两阶段的投融资模式给开发区经济社会发展带来了极大的推动作用。特别是第二阶段突破地方财力限制,充分利用地方财力杠杆,撬动外源性银行贷款融资,使得开发区地方经济总量获得了质的飞跃。开发区2008年财政收入达到75.6亿元,年均增长近20%。规模以上工业企业现价工业总产值达到947亿元,年均增长15%。目前,受分税制的影响,地方财力税收偏少,税源培育不足,地方财力的杠杆作用已经发挥到了极致,开发区经济发展急需大项目投入面临资金瓶颈制约。开发区要保持高增长的态势,必须创新投融资模式。

一、固定资产投资对开发区经济增长拉动作用的实证分析

我们采用开发区1993年到2008年14年的统计数据,通过Eviews软件回归结果表明,相关模型的拟合效果较好,样本决定系数达到88.36%。四个因变量中,“财政收入”和“固定资产投资总额的一阶滞后”对固定资产投资总额的影响较为显著。平均而言,在2001年到2008年间,地区生产总值每增加1万元,固定资产投资总额就增加0.2万元;全口径工业总产值每增加1万元,固定资产投资总额就减少0.22万元;财政收入每增加1万元,固定资产投资总额就增加1.92万元;同时,当年的固定资产投资总额还受到上年该指标的滞后影响,上年固定资产投资总额每增加1万元,当年的固定资产投资总额就增加1.16万元。

以上结果说明,开发区固定资产投资与地区生产总值、全口径工业总产值、财政收入的增长是正相关的。开发区通过国有资本经营来扩大融资、增加固定资产投资,加速提升开发区经济规模的战略思路是完全正确的。开发区要迈入GDP千亿和财政收入百亿俱乐部门槛,必须通过增加固定资产投资,引入更多的工商企业,提高每平方米土地的单位附加值;必须充分优化开发区国资经营模式,实现经济增长的加速度效应。

二、创新开发区投融资模式必须做到三结合

按照现金流量静态平衡初步测算,未来10年,开发区地方财力能投入基建项目资金近100亿元,开发区基建投资流出资金预计近500亿元。即使每年的地方可用财力投入全部用来做资本金配比,能够撬动债务融资规模最多200亿元。还差300亿元的资金缺口,必须通过公司市场化融资方式解决。开发区经济社会持续发展当务之急,需要解决投融资模式创新问题,需要解决阻碍投融资模式创新的一些突出问题。 (一)结合科学发展需要

武汉经济技术开发区综合排名,目前位列中西部地区国家级经济技术开发区的前茅,这与过去开发区几代领导班子的努力分不开的。在新的历史时期,面临发展中遇到的新问题,必须创新思路,创新措施,去掉与区域经济发展不相适应的东西,引入与区域经济发展相协调的新的观念、技术、人才和模式等。这种模式既能充分发挥政府投融资模式的优势,又能发挥市场化投融资模式的优势,做到政策性与市场化相结合。概括而言,就是构建一种“政策性引导,市场化运作”相适应的模式。这种模式构建后,要能充分发挥两个优势,完成开发区未来中长期的国有投融资任务。

(二)结合资本市场运作需要

过去搞建设投融资,我们忽略了市场化的力量,将主要注意力单纯放在财政政策性资金内源性融资上面,没有思考如何充分利用资本市场直接融资渠道,提高融资总量,优化融资结构,建立开发区国有项目投融资的长效机制问题。根据资本市场运行规律,开发区要长远发展,必须立足开发区情,建立适应资本运作特点的市场机制,吸纳资本市场各渠道的资金涌入开发区,为开发区经济社会大发展服务。必须提高市场化的资本运作效能,做大做强国资投融资主体。 (三)结合管理地方政府经济风险的需要

开发区建区18年来,积累了相当数量的国有资产,由于多种复杂的原因,长期以来都没有形成一套适合开发区情特点的国资经营管理模式。国有投融资主体长期处于割断裂状态,没有以公司为主体,形成投融资一体化的基本模式。一方面,政府通过征地拆迁投入,形成相当多的国有土地资产,没有形成公司账面有效资产。另外一方面,已经形成的账面资产,没有理顺管理机制,无法形成国有资本运作的信用能力。在此模式下模拟编制的政府资产负债表,无法明确表现开发区国资经营主体真实的信用能力,无法在资本市场融资。

三、创新开发区投融资模式的措施

从理论上讲,任何投资都会形成资产,只是表现形式的不同。现行的政府预算会计制度仍采用收付实现制编制的。政府财力直接投入的公共性资产,没有在投入后的有效使用期间反映。如此带来的直接后果是,在长期资产投入上,财政无法形成一个科学合理的预算系统。特别是在基建投入上,没有形成固定资产的长效折旧和定期补充更新机制,无法利用公司成本核算的优势,加强建设成本管理;也无法形成建设单位的质量保证硬性约束制度。

(一)编制全信息化的地方国有资产负债表,建立管理地方投融资风险的长效机制

从资产负债表的角度,政府应该编制反映财政年度国资存量的资产负债表和收支决算表。地方财政收支表应该包含于地方国资综合报表中。地方国资表应该包含两个部分,一部分是国有资本经营公司年度资产负债表和利润表,一部分是公共财政资产负债表和收支决算表。国资经营主体因经营性形成的国有资产,直接合并入当年会计报表系统。因政策性委托投资形成的国有资产,对接现行的预算会计制度,应该实现两个转变。一个是政府将长期资产(一年期以上使用期限的)投融资职能总体委托给国资经营公司,实现政府长期投资的专业化管理,实现费用化的管理向资本化的管理转变。另一个是将长期资产按现行会计制度形成的资产折旧(含资本化利息支出)和使用期间的利息支出列入各年度财政预算,形成财政长期投资补贴制度,作为同一公用资产的大修理或更新基金。在此基础上,形成的年度财政收支结余部分,直接作为国资经营公司的增资,以减少外部债务性融资成本支出。 (二)建立地方国资投融资管理的合理体系

开发区国有资产投入,既有地方政府区域经济社会发展环境政策性功能的需要;又有发展第三产业发展规模和水平,提升城市总体功能的市场化诉求。建立地方国有投融资体系,必须充分满足这两方面的需求,坚持专业化分工和国有资产统一保值增值管理相结合。在现行区情下,国资经营不仅要管好国有资产,而且要通过资本运作形成开发区新的财力来源和资金来源。因此,在国资经营体系的布局上,要着力打造两个专业化公司,一个是定位在公共建设投融资职能下的公司,另一个是定位早市场化的第三产业发展职能下的公司。公共建设投融资职能主要解决正式公共产品的开发建设投资和融资。市场化的第三产业发展公司主要搞资本运作,通过资本运作来实现满足城市功能需求、优化地方资产负债表资信水平和弱化地方政府经济风险三大目标。

四、建立开发区国有投融资体系的具体思路

保持开发区经济社会持续高速发展,当务之急是建立以公司为载体的两类投融资模式。一类是政策性为主的公共建设投融资模式,一类是市场化为主的第三产业投融资模式。 (一)公共建设投融资模式

按照“转换信用基础,夯实融资平台,丰富融资结构,提升融资效能”的思路,创新融资模式,强化融资能力 ,促进科学发展。一是变财政兜底委托融资模式为土地捆绑融资模式,实现以土地为载体的项目融资、开发、销售和资金平衡。二是变单平台间接融资为多平台直接融资,实现融资总量扩张、融资结构优化、融资效能提升的总目标。通过融资模式的变革推动投资模式的转变。

(二)第三产业投融资模式

第三产业投融资模式以企业提供的信用为基础,以市场化融资方式为主,特别是以面向资本市场的多元化、低成本的融资方式为主。因此,发挥此类投融资主体的作用的基础工作是:以资本市场融资需求为导向,建立适合资本市场多元化融资需求的资本金制度、盈利模式设计和项目融资模式设计。一般来说,公司资本金规模越大、盈利能力越强、外部资金进入的竞争压力越大,筹集资金的成本越小,筹资量越大,公司获得的综合收益就越高,公司运行就会有一个好的市场资金环境。在此大信用环境下,公司私募和发行股票等股权融资,发行企业债券和商业银行贷款等债权融资,BOT、BOOT、BOO、PPP和PPT等多方式的项目融资都很便捷。在此背景下,公司信用可以通过资本运作放大,设计合理的资本量和交易机制显得非常重要。

在合理构建以上模式的操作中,要注意创造有利条件,充分发挥两个主体的优势,规避劣势。既保证整个经济的快速发展投融资功能的需要,又要注意从宏观金融工程角度,有效管理地方政府经济风险。 五、结语

优化开发区国资经营模式,实现投融资的市场化、专业化分工,将带来投融资效率的极大提高。规模经营将带来规模效益,实现单位开发成本的最小化,单位土地国资经营收益的最大化。专业化公司的协同运转,将大幅提升开发区土地附加值,带动整体经济的良性循环发展。 (作者为武汉经开投资有限公司董事长)