政务大数据应用的价值、问题与对策

政务大数据应用的价值、问题与对策

作者：熊俊潇

来源：《信息化建设》2017年第07期

对政务大数据的分析挖掘有助于推动政府决策科学化、治理能力精准化、公共服务便利化和数据资源产业化。

进入21世纪，以大数据、云计算、互联网为代表的新一轮信息技术革命席卷全球，大数据的应用渗透至政治、经济、文化、教育、医疗、公共管理等各行各业。正是由于大数据的广泛应用及其背后蕴藏的巨大潜力和价值，许多国家纷纷将“大数据”的建设和发展上升为国家战略，积极推动大数据应用的发展。当前，各国对于大数据的商业利用已经取得了很大进展，但在政务大数据的应用开发方面仍然比较滞后，值得进一步深入研究和探讨。 政务大数据应用的主要价值

当前，由各级各类政府部门及公共机构掌握的政务数据，是现阶段数量最庞大、价值密度最高的数据资源，对于推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力具有重要价值。

政府决策科学化。从发达国家的经验来看，从“定性决策”到“量化决策”、“数据决策”是发展的必然趋势，我国政府在宏观经济管理决策时面临的一个严重问题就是数据缺失，由于现有的统计数据主要基于抽样统计方法，存在较大的滞后性和局限性，难以全面准确地判断宏观经济发展趋势，因而容易出现拍脑袋决策的现象。而在大数据时代，可以不经过任何抽样，而直接对全样本的复杂数据进行实时分析处理，依托海量数据实时监测经济运行过程中的动态变化，揭示传统技术方式难以展现的经济指标之间关联关系来提前预测经济运行的发展趋势，科学评估政策实施效果，弥补传统经济运行监测分析的不足，增加了观察、预测、分析全省经济运行发展趋势的新视角，使政府决策所依据的数据资料更加全面，从而降低决策偏差概率，提高决策的针对性、科学性和时效性，更加精准有效地实施定向调控和相机调控，防范和化解风险，确保经济运行在合理区间。

治理能力精准化。传统经济活动相对单一，相互交叉、融合、渗透的经济社会现象较少，政府治理相对容易；但是，随着经济运行复杂性越来越高，对政府治理和监管水平提出了更高的要求，迫切需要打破部门数据割裂和行业垄断，促进互联互通、数据开放、信息共享和业务协同，构建全流程、全覆盖、全响应的数据治理与服务体系。通过政务大数据的应用，建立统一集中的数据共享平台，将有效打通部门壁垒，大幅减少部门数据获取、处理及分析响应时间，提高行政效率；同时，通过引入第三方数据源、进行多源数据汇聚融合和比对分析，可以突破由于部门视野的局限性而硬性割裂事物间联系的僵局，提升政府治理水平和管理服务效能。

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公共服务便利化。借助云计算、互联网、物联网等平台，有效整合信息资源，在教育、医疗、科研、旅游、公共安全等多领域的大数据应用，将极大便利居民生活、娱乐、工作和学习，提高社会安全感和幸福指数，促进社会发展和民生服务能力的提升。一方面，大数据的包容性、互通性可以实现政府与民众的需求双向互动，将公共服务供给与需求信息及时进行匹配，打破原来自上而下、单一化的供给模式，满足差异化、个性化、多样化的公共服务需求，使公共服务供给由粗放式向精准化转变。

数据资源产业化。随着对大数据应用的深入挖掘，大数据产业也正处于蓬勃发展时期，例如网购平台的智能推送服务，工业制造中的智能制造，等等。据有关专家预测，目前我国大数据产业规模可达1500亿元，未来5年将进入“加速期”，到2020年将达到8000亿元的规模，实现几何级增长。对于政务数据而言，可以通过政府购买服务、协议约定等方式，加强政府与企业合作，支持企业开展基于大数据的第三方数据分析挖掘服务、技术外包服务和知识流程外包服务。同时，还可以鼓励和支持各类市场主体共同参与开发和创新公益性和增值性应用服务，发展智慧旅游、智慧健康、智慧社区等生活类经济信息服务，培育信息服务市场，推动信息服务专业化和产业化。 政务大数据应用的主要问题

随着各级政府对大数据应用开发的不断深入，有关数据产权、数据公开和数据安全的法律、法规缺失问题日益凸显，政府部门数据壁垒、数据烟囱、数据孤岛现象随处可见，再加上应用技术和专业人才的缺乏，阻碍了政务大数据的深度开发和应用。

法律缺失。在法律的层面上，我国尚未出台一部专门针对个人隐私和商业秘密的法律法规。从数据采集、数据存储到数据所有和使用权责方面的法律也是空白，这些在宏观层面上直接关系到大数据的应用和大数据的数据安全。尤其是在现有法律法规中，对数据权利的边界界定不清，阻碍了数据的开发应用。数据权利是一种复合的权利，一份数据上承载有两个主体的权利，即数据记录者（如大数据企业）的权利和数据产生者（如个人用户）的权利。多数情况下，数据记录者并非数据产生者，二者的分离状态增加了数据权利问题的复杂性。一方面，个人用户作为数据的生成者，对其个人数据应当享有所有权，与此同时，数据记录者对于数据的记录、存储投入了巨大的技术、人力和管理成本，也应当享有一定的权限，否则企业推动大数据发展的动力将大大减弱。但是，由于对数据记录者的权利没有明确的法律规定，导致大数据企业在采集和使用用户数据时可能面临侵权的风险。

数据壁垒。大数据应用开放的关键是打破数据孤岛，让数据互联互通，达成数据共享。当前，我国政府信息化建设存在的各自为政、重复建设问题尚未根本遏制，建设分散化、应用条块化、信息割裂化、服务碎片化的现象较为突出，一直困扰政务信息化多年的“老三难”（互联互通难、信息共享难、业务协同难）问题仍然存在。在实践过程中，一是认识不到位、不愿共享。很多政府部门对数据共享缺乏正确认识，将政府数据资源部门化、专属化、利益化，存在所谓“数据话语权”思想，对数据共享存在抵触情绪、“怕吃亏”心理、推诿应付现象。二是制度

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保障不到位，不敢共享。由于数据共享配套的管理制度、安全保障、运维管理等机制尚未建立，数据权属、责任体系、监督体系等缺乏法律依据、制度保障和实体支撑，有些数据属于涉及敏感内容，如个人在网上消费记录等，对这些数据的使用是否需要征得数据主体的同意，目前国家还没有明确的法律规定，导致各部门对数据共享心存顾虑，怕泄密、怕担责。三是标准不统一，不会共享。由于政务数据共享尚未形成统一平台、标准体系和管理规则，对数据格式、质量标准等都缺乏明确规定，数据共享缺乏客观的条件。

应用短板。无论是国外还是国内，很多企业在商用的数据发掘中取得了很多进展，出现了大量的成功案例。但是如何在国家治理和宏观管理中让大数据发挥作用，如何用大数据分析宏观经济形势，如何利用大数据技术和理念为公众提供更为精准化、个性化的服务，还有很长的路要走。大数据要求人们，不经过任何抽样，而直接对全样本的复杂数据进行实时分析处理，传统的技术手段是难以满足这方面的处理能力和需求的。为了适应大数据时代的即时处理需求，我们既需要掌握能够应对大规模、非结构化、离散化大数据存储与检索技术，同时也需要智能挖掘自然语言处理、可视化展示等大数据分析挖掘和处理技术，还需要大批精通并熟练掌握这些新技术的大数据专业人才。目前，我国在探索政务信息资源开发应用方面虽然取得了很大的进展，制定出台了相关管理办法，很多省市也在积极探索政务数据应用，但距离政府决策的需要，公众企业服务的需求还有一定的距离，常常面临“提供的服务不需要、需要的服务找不到”的尴尬。

政务大数据应用的对策建议

虽然大数据应用存在这些问题和法律风险，但问题并不可怕，也不能阻挡大数据对人类经济社会带来的巨大影响和效益，需要我们进一步深入研究大数据发展规律，制定科学应对措施，深度挖掘大数据的潜在价值。

立法保障是前提。应对大数据应用的法律风险，一方面，要进一步完善立法，弥补法律漏洞，从根本上保障个人隐私和商业秘密。参照国际通行规则，严厉打击恶意侵犯个人隐私和商业秘密的行为，对众多黑客、广告商、中介及诈骗团伙会采取各种手段非法获取用户隐私信息，企业通过技术手段违反爬虫协议实现数据抓取构成不正当竞争行为等典型问题进行明确规定。同时，也要权衡大数据产业链条中各方的合法权益，明确各自的权利和责任，从而推动大数据产业的快速发展。例如，虽然数据主体对数据本身拥有所有权，但是企业通过技术手段对用户数据进行匿名化处理，就切断了用户对数据的法律联系，企业对匿名化数据应当享有一定的所有权。

整合数据是基础。大数据是一个全新的事物，具有分析应用涉及面广，数据采集难度大，数据分析智力密集程度高，数据资源可复用性强的特点，所以要充分发挥制度创新的力量，广泛汇聚、系统整合各方的资源。其中，核心在于打破政府部门之间的数据壁垒。事实上，部门之间对数据共享存在很大的需求，在此前提下，可以通过体制机制创新，按照先易后难的原则，采取逻辑集中的方式，侧重部门数据的汇聚，而不迁移软硬件系统，从而减少部门之间的

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数据共享的阻碍。同时，也要充分借助互联网数据和社会类数据，通过对跨领域、跨渠道的多元数据展开分析挖掘，可以更加有助于实现数据的增值和价值最大化。

开发应用是关键。对于政务数据的应用开发，可以从以下三个方面进行尝试。一是辅助宏观经济形势分析，充分利用大数据的关联性特征，挖掘反映经济运行趋势的先行指标，以此来掌握新常态下经济运行新规律。比如，通过对增值税发票系统中企业购买润滑油的数量，构建润滑油指数，来大致判断未来一段时间内某区域工业运行情况。二是创新政府监管模式，通过各个部门数据的共享交换，掌握市场主体和个人的行为特征和规律，完善事中事后监管体系。例如社会信用体系的建设，有助于打击非法企业或老赖。三是优化政务服务供给，可以通过分析政务服务中用户访问行为，深入了解用户的服务需求，从而根据用户需求和体验来优化服务内容，改进服务方式，为用户提供个性化、精准化的服务，变“被动服务”为“主动服务”，不断提升政务服务水平和群众满意度。

总之，新一轮信息技术革命与人类经济社会活动的交汇融合引发了数据爆炸式的增长，这是信息化发展到一定程度的必然结果，是迈向信息社会的重要特征，也是国家经济社会运转和人们生产生活必然要面对的新场景、新常态，作为政府部门，必须充分用好大数据这一新的技术手段、新的工具、新的抓手，进一步提升宏观决策水平，推进放管服改革，提高政府服务水平，实现政府治理能力现代化。 （作者单位：湖北省信息中心）