政策过程理论视角下“以房养老”推行困境的原因分析

政策过程理论视角下“以房养老”推行困境的原因分析

作者：马征

来源：《河北经贸大学学报》2018年第03期

摘要：“以房养老”政策是由保监会发起，由金融机构执行操作，向老年人提供住房反向抵押贷款的新型养老保障补充措施。“以房养老”自政策理念引入即引发社会热议，时至今日政策效果尚不显著，因此，围绕政策推行效果不佳的原因展开诸多讨论。在既有研究基础上，对所提及的原因依照政府、机构与公众三个主体进行梳理，并选取政策过程理论为分析视角，在政策各环节之间、各主体间互动，以及政策的阶段进展方面拓展对“以房养老”政策遇冷的原因分析。

关键词：“以房养老”；政策遇冷；政策过程；政策终结；养老政策；反向抵押贷款

中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2018）03-0047-08

一、“以房养老”的政策背景

根据国家原人口和计划生育委员会2006年公布的人口老龄化预测，中国老年人在2051年将达到峰值4.37亿，并在整个21世纪维持在4亿左右。2016年全国劳动年龄

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人口数为90 747万人，占总人口比重的65.6%，比2015年减少349万人，中国劳动年龄人口已连续多年出现净减少的情况。

对社会转型期人口福利锐减的境况，鼓励生育和养老保障举措相继出台，以期减轻下一阶段社会经济发展的后顾之忧。在鼓励生育方面，2011年各地开始实施“双独”二胎政策，两年之后“单独”二胎政策推行，2015年全面二胎政策作为积极应对人口老龄化的新时期生育政策全面施行。在养老保障方面，养老金改革、养老机构建设等相关举措层出不穷，其中，“以房养老”政策引发持久讨论。在众多以政府为主导的相关养老政策中，“以房养老”具备较强的独立性，将赡养包含的资金成本体现为家庭与银行之间的金融关系，新的政策形式、新的观念挑战都使得“以房养老”备受关注。

相较于二胎政策的立竿见影，应对并有效解决老年人口的社会保障问题，需要更系统的政策规划、检验与修订。在社会转型、人口特征变化的宏观背景之下，养老基金与中国的房地产政策共同构成“以房养老”的具体政策背景，前者的资金缺口与后者的所有权流转理念，触发了“以房养老”的试行。首先，养老保险基金空账引发的“养老危机”亟待解决，这是养老政策不断趋向多元化的前提。据《中国养老金发展报告2015》显示，截至2014年底，城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额4.1万亿元人民币，而城镇职工基本养老保险基金累计结余3.2万亿元人民币，账户存在近1万亿元人民币的空账。房地产相关政策是“以房养老”的另一半政策基础。“以房养老”是将房屋逆向抵押回银行，以未来财产的所有权换取养老资金，针对的是“有房富人，现金穷人”的养老保障问题，也是变相瞄准传统的房屋和财产观念，以定期资金回收个人的房屋处置权，是一种长时段的资源配置形式，也因此具有较高的不确定性。

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但与生育政策稳步放开的过程不同，与一般理财手段逐步打开市场的过程也不同，“以房养老”政策遭遇了较长时间的政策过渡期，支持与反对意见相持不下，尚未获得全国范围的推广。一项意图降低社会风险、减轻家庭养老负担的社会政策，为何迟迟难以得到认可？其政策理念与实践逻辑，以及政策实施的实际过程都值得进行分析。笔者从“以房养老”政策的进展过程入手，对近年来与该政策相关的讨论进行梳理，结合政策过程理论框架提出一些思考，尝试对“以房养老”政策的遇冷提出进一步解释。

二、“以房养老”的发展与困境

“以房养老”全称“老年人住房反向抵押养老保险”，最早由荷兰发起，在美国形成完整的“倒按揭”模式，2003年被引入中国。“以房养老”政策是针对中国“有房富人，现金穷人”的养老问题现状，通过银行、保险公司等金融机构向老年人提供住房反向抵押服务，以达到补贴老年人生活、缓解养老保障资金压力的目的。

2016年，国家发展改革委在《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出“推进住房反向抵押养老保险试点”的计划。保监会在原有试点城市基础上，选择经济条件较好、房地产市场较为规范、当地政府支持力度较大的城市和地区作为新试点，扩大业务经营区域。2017年，金融领域的相关讨论仍在继续、东北地区试点在低调进行。回顾“以房养老”政策被引入中国的十余年，梳理政策在国内逐步发展的过程（见表1），有助于同国外政策的对照，并做出后续的调整改进。

综合美国模式的经验以及中国家庭结构、经济水平和情感观念等因素的考量，“以房养老”在国内的推行尤其适合有独立产权房、没有直接继承人、收入处于中低水平

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的城市老人，是一种市场化的、较为高端的养老产品，是一种补充性的、偏重个性化的社会保障措施，有望缓解政府过重的养老保障开销。不免令人疑惑的是，一直处于试点阶段的“以房养老”政策，为何只见试点，不见系统的政策推进？银行等金融机构也较少配合推出抵抗风险的应对措施？而在政策遇冷的情况下推行仍在继续，又该如何加以认识？另外，还有意见认为，养老政策的主导是政府，住房的所有权却在个人，两者之间存在错位，导致政策无法获得广泛认可，但根据CGSS（中国综合社会调查）2015年统计数据显示，大部分人认为“养老不是政府的责任”。公众认为养老之责不在政府，却对“以房养老”等个性化养老政策抱有迟疑态度，这种现象又该如何看待？

三、 “以房养老”政策研究回顾

“以房养老”政策可行性与需求评估、政策遇冷和风险探究、政策改进建议三者构成研究的三个主要板块。其中，政策需求评估围绕老年人对“以房养老”的接受程度为因变量，考察人口及社会特征、家庭状况、健康状态等变量对政策接受程度的影响，结构分明；而政策改进意见较多，尚待体系的进一步形成，容后再论；对“以房养老”政策遇冷的原因分析，有待引入不同框架加以廓清。

（一）“以房养老”可行性与需求评估

“以房养老”政策的出现，是以生命周期理论、代际财富传递理论、不动产流动理论、家庭资产理论等为依据（蒋徐娇，2003；柴效武、蒋徐娇，2004；祁峰，2009）。外国学者Venti等人（Venti和David A. Wise，1991）研究了反向抵押贷款对老年人收入的影响，发现房产对于增加老年人个人消费资产方面有显著效果，因为大部分

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老年人的生活费主要来源于养老金，在年金支付方式下，老年人收入可增加10%。其他学者还有高于10%的更为乐观的估计。Gibbs（1992）的研究也支持Venti等人的观点，认为反向抵押是老年人解决养老生活费的好方式，“以房养老”的推行是存在需求基础的。

瞿小敏（2017）又分别对可能影响老年人接受“以房养老”政策的其他因素做了更详细的数据分析。在人口、社会及特征中，文化程度与接受政策呈正相关关系，文化程度越高，老年人的以房养老意愿越积极。而现在65周岁以上的老年人出生于建国前后，所受教育水平有限，可能是造成政策初期接受程度较低的主要原因之一。在家庭状况有关变量中，是否有配偶、子女数目、子女生活照料满意度均与接受政策的意愿有显著相关，无子女或不指望子女照料的老年人更易接受“以房养老”（Weinrobe，1987），这也侧面证明了随着传统遗产观念的转变，“以房养老”政策具有潜在可行性。健康方面，状况良好、自理能力强的老年人接受“以房养老”的可能性更高。

此外，有配偶、与子女同住的老年人不倾向于选择“以房养老”，居住面积大、住房条件好的老年人，选择“以房养老”的积极性更高（瞿小敏，2017）。后几项共同指向“以房养老”的配套政策，换言之，当医疗保健等配套政策品质提高，“以房养老”有望成为更进一步的政策需求。

（二）政策遇冷的原因分析

美国反向抵押贷款运行过程中出现的住房反向抵押贷款资金利用效率低、产品优化进展缓慢，市场单一、竞争薄弱、交易费用过高、体弱老人常因迁移和外出医疗违反规

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定等问题，以及住房反向抵押贷款常与穷苦潦倒等同的社会观念（任毅臻，2017），与中国“以房养老”政策推行中遇到的问题高度重合。本文归纳既有研究，将政府、金融和公众三个主体作为原因分析的分列整合依据，以便为政策各环节、各主体之间的交互分析打下基础。

1. 政府职责缺位。（1）政府对养老资金管理不力。任毅臻（2017）预计未来的5～10年当中，中国养老金缺口可能达到8万亿人民币～10万亿元人民币，甚至更多。养老保险费收支不抵、保险制度“空账问题”以及养老资金利用率低都是加剧养老资金紧张的原因，养老保障资金缺口较大，既是“以房养老”的政策背景，也是影响推广的不稳定因素。与养老资金双重性质相类似地，有关土地与房产使用权限的管理办法也是最直接制约“以房养老”政策推行的政策法规之一。土地法律制度导致住房合同债权的基础资产权属不明，阻碍政策推广（柴效武、孟晓苏，2008）。而《城市房地产管理法》中明确规定的住房土地使用权限70年这一条款，并未在“以房养老”政策出台后作出相应调整，仅依靠保监会的部门规范文件来进行引导，其法律效力较低（袁小双，2017）。（2）政府对“以房养老”涉及的金融机构监管不到位。根据国外经验可知，在引进和推广国内反向抵押贷款时，必须采取政府主导的模式。政府支持是反向抵押贷款成功运营的关键因素，政府首要职责是提供一个良好的运营环境，但不是要求政府指定的机构设计产品来垄断市场，而是由该机构率先将产品投入市场，起到表率的作用，然后吸引其他商业部门开发不同的产品，促进市场竞争，进一步细分市场，实现产品多样化，提高市场整体服务质量（柴效武、王峥，2009）。但在国内，政府主导开展“以房养老”政策后，虽吸引了一些金融机构配合参与，政府的主导地位却并未被市场机制替换，政府与市场之间的权责关系也就难以划清，政府监管起来缺乏力度。

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2. 金融保险机构短板。发展放缓与房地产泡沫的整体经济形势下，房产未来价值的不确定对“以房养老”作为一项金融产品的发展有直接影响。而以住房反向抵押获取养老资金的“以房养老”，本就是一项变数较大的保险，政策变动、预期寿命、房价涨跌等任何一项都有可能成为政策推广的影响因素（袁小双，2017），没有稳健的金融环境，政策进展缓慢。（1）“以房养老”政策出台后，配套金融手段长期滞后。政府对相关监管制度、法律法规和优惠服务建设缓慢，金融机构自身也欠缺动力。社会信用体系尚未完善，分业经营向混业经营转型滞后，银行、保险、证券等各部门的实质性合作较少。（2）金融技术的预测性尚待提升。预期寿命、房价估值、养老金发放等方面都存在诸多争议。相较于整体人群的预期寿命，独立个人的预期寿命更多地需要金融机构自行预估；二手房市场波动起伏，也给未来房价的评估造成困难（Venti和David A. Wise，1991）；房价估值则是“以房养老”交易双方博弈过程中的重要筹码，与承接“以房养老”客户的金融机构利润直接挂钩（袁小双，2017），而现在房地产市场的价格波动风险已经超过了均衡状态（顾书桂，2012）。除此之外，还有众多不法分子，仿冒有资质推行“以房养老”的金融保险机构，加之保险产品本身就花样繁多，骗局屡见不鲜，保险产品接受率不高（任毅臻，2017）。

3. 公众观念落后。“以房养老”政策推行不畅是由中国传统养老观念所致（罗莉等，2011；刘杰锋、朱沙、曾胜，2014；张建伟，2014；瞿小敏，2015），这一判断是社会、经济、政治各学科目前接受程度最广的政策遇冷解释。（1）站在老年人的角度思考。根据“2013年上海市老年人口状况与意愿调查”数据，31.4%的老年人表示可以接收，47.1%的老年人表示不能接受，同时还存在21.5%的老年人并不知道什么是“以房养老”。这说明，“以房养老”的公众认知中获得了一定的认可，但对于很大一部分老年人来说，政策仍与他们既有的认知相悖。老年人知识结构和态度倾向通常较为稳定，认知

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的路径依赖效应较强，对有悖于其传统习惯和认知的新生事物接受度较低。“以房养老”作为新兴养老观念，冲击了“养儿防老”和“但有存土留子孙”的固有观念，不易被老年人接受（熊景维、钟涨宝、李奥奇，2017）。（2）对于房产的潜在继承人来说，由于遗产动机的存在，抑制了住房财富效应的发挥（陈健、黄少安，2013），这是传统财产观念的表现之一。这一点不仅在中国适用，在外国也是如此。Caplin（2002）指出，在美国，反向抵押贷款人中3/4是没有子女的，而在此之前的几项研究显示，美国家庭资产中80%是继承而来（Mayer，C.J.和Simons，1994），42%的老年人希望可以将房产传给后代（Sheiner和Weil，1992）。另外，制约“以房养老”政策推行的因素还包括代际支持传统、老人对家庭养老的“路径依赖”等因素（石振武，2016），这些研究从较长时段内回溯了“以房养老”难以被接受的原因。

（三）对已有研究成果的评论

综合政策的可行性与需求分析，有关政策推行困难的原因分析已经较为深入，但仍存在可讨论的空间。

1. 分析以政策条款和意见反馈为主，基本围绕政策要求和现象做出分析，近几年针对政策遇冷原因的深入解剖逐渐增多，但大多集中在政策热议时期，对政策的长线关注较少，因而对政策的发展趋势也缺乏预估，分析大多是对“以房养老”这一政策整体做出评价，对于政策各顺序环节以及各环节间的关系少有涉及。诸如中国公众投保意识差、房屋产权和继承传统抵制新政策推行、整体观念趋于保守等，这些情感观念类型的归因应结合具体政策环节进行更多的对应性分析，或将观念等作为政策背景环境进行考量。

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2. 在对“以房养老”政策难以推行的原因分析中，各类讨论将政策不完善、金融机构风险和养老观念落后作为三项最主要原因，政策过程分析链条基本形成，但细究下来，每项原因之间如何相互影响、相互渗透却鲜有关注，或者将政策遇冷原因依主体不同进行分类后，进一步跨越主体间界限，探讨各主体交互作用对政策实施有何影响。

3. 政策发展的总体趋势与国外经验有较多重复，但较少学者关注国外“以房养老”政策起步时遇到的困难、发展经历的状态，也少对国内“以房养老”现下的政策阶段做出对比定位。

此三点为引入政策过程理论进行分析的理由。当然，这并不是说，既有的研究未曾关注过政策主体之间的互动，只是较少通过理论体系有意识地系统化整合。

四、政策过程理论视角

“以房养老”在发达国家的实践相对成熟，但由于国情、社会观念等各方面差异，中国“以房养老”并不能完全依循别国经验（熊景维、钟涨宝、李奥奇，2017）。笔者在总结既有研究的优劣后，希望通过政策过程理论对“以房养老”政策研究做出一些补充。

20世纪中期，政策过程理论起初在杜鲁门、贝利等人的语境中专指政府过程，即“政策过程是行政机构、立法机构和利益集团构成的铁三角相互作用的铁三角模型，政治学视角下政策过程研究官僚政治模型、精英理论等”（陈玲，2011）。20世纪末，政策过程理论不断得出更多意义深刻、影响力显著的研究成果，呈现出不同框架层次的理论研

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究内容，以及各种类型的研究视角（程尚璇，2014）。其中分析概念框架包括阶段论分析框架、系统论分析框架、制度分析和发展框架、支持联盟框架及多源流分析框架等。政策过程理论经过几十年发展，以政策过程阶段论为最具影响力的分析框架之一。但正如萨巴蒂尔（2004）在《政策过程理论》一书中强调的赫希曼的警告——除非严密地进行思考，否则范式可能会变成理解的障碍，政策过程分析的视角认为将政策过程各环节独立分析是不可取的，故而可以帮助修正这种惯性思维。

哈罗德·拉斯韦尔作为公共政策学科的创始人，在20世纪50年代将政策科学概括为规范性学科，认为这门科学可以运用于跨学科解决问题，并在此基础上开启了政策过程研究的另一个视角（程尚璇，2014）。之后，政策过程研究的关注重点前后两阶段有所不同，前期阶段聚焦于政策制定研究，后期阶段经过对政策执行、评估和终结的侧重，最终转移到政策过程宏观理论研究之上（何华兵，2007）。这对于政策分析来说，有助于各部分的分解剖析，也有利于与宏观背景的深度结合。

（一）政策各环节之间的互动不足

在分析房产抵押与贷款返还的政策实施过程时，由于事件本身具有较强的时间标志，加之“以房养老”的实践案例十分有限，一般分析常将两个过程假设为独立的环节。

从政府政策设计角度来看，“以房养老”考虑到了机构养老、社区养老等多元养老方式进展缓慢的现状，力图减轻“居家养老”者负担，其意图毋庸置疑，但政府忽略了公众观念转变的时间过程，直接将金融机构置于公众自主养老的首选之位，难免被误解为是对养老保障责任的推卸转移。除了责任地位外，“以房养老”把家人、社区和机构等风

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险缓冲介质的作用大幅弱化，在老人被置于政策施行中心的同时，房产也被置于交易中心，交易过程中房产作为家庭传承的符号象征意义被剥离，赤裸的商品本质呈现，一时难以获得公众认可。因而实际情况是，不论在观念方面还是制度方面远未到政府可松懈责任的时候，制度设计应循序渐进。

在政策执行过程中，以保监会为主导，下至各金融保险公司，借金融市场运作缓解养老社会保障压力是政府用盈利机构解公益问题之困，但未建立有效的监管体系，在“政府—市场”关系中，政府的主动权不是有计划的转让而是被动丧失，直接后果是金融机构的盈利本质缺乏制约，“以房养老”政策所涉机构横向涵盖银行、地产、保险等经营主体，仅以自身所处行业特征为出发点对自家金融理财产品负责，导致各地“以房养老”项目种类不一，政策收拢困难。当老年人看不到“以房养老”相关条款的社会保障性质和制度底线时，各执行环节做不到相互呼应，自然难以接受。

在政策遇冷之后，各地试点仍在开展，却并没有从根本上对设计、执行环节出现的疏漏进行调整和修补，也没有对政策各阶段优劣做出有效总结，政策环节与阶段间的配合远达不到辅助政策推广的目的。

（二）“以房养老”各参与主体间缺乏互动

中央政府管理的社会保障基金、地方政府管理的社会保障基金，以及雇用单位管理的企业年金和职业年金共同构成我国养老金储备的三个部分，前两者为公共养老基金的支柱，第三部分为私人养老基金储备的支柱（任毅臻，2017）。既往研究通常是参保人与政府，或者参保人与金融保险机构之间的独立分析，但三者之间的互动分析较少，政策

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过程理论可有效的弥补这一点。

1. 以政府为中心。随着年份的增长，政府养老资金缺口逐渐增大，资金缺口会直接引发老年人对“以房养老”政策资金保障的怀疑，降低参与积极性；保险金融机构又因为土地和房屋政策的前景不明，也会对政策持谨慎态度，政府希望利用市场良性机制实现的多机构共赢就更难达成。另外，政府在政策尝试阶段的探讨还不够充分，失败案例经验得不到共享，成功案例也缺乏与失败案例之间达成比对，整体政策效果说服力不足。

2. 以保险金融机构为中心。计划参与“以房养老”政策的老年人对金融机构的不信任有两种表现：一是中国城市房价近期内波动较大，“以房养老”的潜在政策对象和保险公司对房屋未来的价格走势不尽相同；二是老人及其亲属在市场前景不明的情况下，顾虑到房产价值贬值，养老资金难得保障，或者一旦房产升值，房屋本可获得的附加利润子女无法继承，换言之，老年人的风险顾虑不会因房屋的贬值或升值发生根本改变。当这些发生在老人与金融保险机构的交易中时，老年人的养老服务被转化为机构的利润得失，让老人无法放心交易。所以无论房价涨跌，其可能的剧烈变动都是“以房养老”政策在经济方面的主要限制，是造成“以房养老”试点开展不顺的重要因素之一（袁小双，2017）。类比于老年人对房产市场和金融机构的信心不足，对金融保险机构来说，“长寿风险”是“以房养老”难以推行的根本原因（曹强，2014），老年人与金融抵押机构签约前对自身健康状况进行隐瞒；预期寿命较长的老年人会更积极地参与反向抵押贷款，造成逆向选择问题；老人在申请抵押贷款签约后，失去房屋修缮和保养的动力，老年人的道德风险会对金融机构的参与热情造成打击（Mayer和Simons，1994；Shiller和Weiss，2000；Caplin，2002）。

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3. 以老年人为中心。前面已涉及到政府与老年人、金融机构与老年人之间的分析，还需考虑老年人与子女之间的伦理与经济关系。费孝通（1983）曾在《家庭结构变动中的老年赡养问题》中提出“嗣续的实质是保证老年的赡养”。在费孝通看来，中国传统的亲子关系是一种代际互惠模式，父代向子代传递财产，同时，子代应尽到赡养父代的义务。有关代际财富传递的其他论述，费孝通（2013）在《江村经济》中这样指出，父母对孩子的义务，是根据亲属关系确定财产传递的一般原则基础，遗产继承和养儿防老应被视为两代人之间契约关系的主要部分：一方面是父辈留遗产给子代的传统和“子承父业”的权利；另一方面是子代反哺父辈和赡养老人的义务。现代社会，房产作为最保值的财产之一嵌入代际关系之中，是父代向子代传递财产的重要载体。房产所有权帮助老年人强化代际关系的主动权；丧失房产所有权，代际关系的维系就缺乏物质上的保证。“以房养老”要求老年人出让房屋所有权来换取养老收入，在此过程中，父代可能因此丧失来自子代的赡养保障。老年人“以房养老”的选择实际上成为一个需要权衡家庭内部成员态度和利害关系的“集体决策”过程，传统家庭内部“代际经济交换协议”因此成为“以房养老”政策的约束（熊景维、钟涨宝、李奥奇，2017）。换言之，中国人有关养老和房产的传统观念原本是从“养儿防老”到“家产继承”的因果逻辑，子女赡养老人，老人过世房产归子女所有。“以房养老”的出现对两者同时提出了挑战，即老人不以子女赡养为唯一养老来源，老人辞世房产所有权自动归属于提供养老资金的各金融机构而非子女，“以房养老”意图植入市场逻辑将金融机构作为老人与子女的中间环节，势必遭遇传统伦理观念的强烈抵制，这是中外信贷市场“倒按揭”经验衔接上的根本性困难。

五、结论与讨论

（一）结论

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综上所述，政府的养老资金缺口、产权政策不明，以及对市场的监管不力是“以房养老”政策推行的阻力；经济形势变动、金融配套政策之后，机构间缺乏实质性跨越合作、金融技术手段落后，以及各类减损金融机构信誉的骗局，也不利于“以房养老”政策的落地；公众观念，包括老年人和房屋产权继承人的财产、养老观念都尚在转变过程中，也给“以房养老”政策带来实践上的障碍。

政策设计之初，政府对公众观念、金融机构转变所需时长的预估不足；政策执行时，“政府—市场”角色转换控制不到位；政策的反思部分又缺乏与前两个环节的联系。政府与金融机构、与公众之间的互动较少将背景环境因素考虑入内；金融机构与老年人之间的信任程度浅薄；老年人与继承人之间的财产、赡养观念受到“以房养老”介入引发的冲击，这些共同造成了“以房养老”政策的发展现状。

（二）政策循环

以上所述问题并不意味这是“以房养老”政策的最终结局，还应结合政策与政策间关系对政策过程再分层次，以便对“以房养老”政策的发展做出更客观的分析。

笔者引入“政策终结”理论加以补充。拉斯韦尔在20世纪50年代创立公共政策学科，并首次使用“政策终结”定义政策过程中的最后一环。经过几十年的发展，Daniels（2001）在之后的研究中结合Bardach的基本观点对自己的理论进行了修正，综合Garry Brewer、Peter deLeon和Charles O. Jones等人的观点提出“部分终结”概念并继续补充说明，公共组织及政策可以通过重新组织化形式和改变政策方向的方法继续存在下去，“政策终结”概念的不断清晰，丰富了政策的层次。

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一项政策能否终结受多方影响，分清影响的外部性与内生性有助于理解可能对政策终结造成阻碍的各项因素，不是预设“以房养老”的最终走向，但这种内外结合的思路，更容易将政策周边的其他变量统和起来。Iris Geva-May梳理了近20年来政策终结理论相关文献，把政策终结的多因素分析简化为两个主要方面，一是组织的持续存在特性，二是包括情感、财政、法律或政治成本在内的成本负担（朱春奎、余飞、刘伟伟，2012）。

1. “以房养老”政策具有补充性。“以房养老”是一项变数较大的保险，诸多外部因素均有可能引发房产未来价值的不确定性，其中又以房地产泡沫的金融背景与房屋使用权的限制作用最为根本。但相较于传统贷款，“以房养老”的逆向性质与之形成互补，在某种程度上弥补了贷款形式的空白，随着老年人群体基数的增大，未来的发展空间不容小觑。

2. “以房养老”政策的起伏。政策终结理论还对政策完结很少真正发生的原因进行过讨论。具备相当的抗议人群和一定的条件，政策完结仍旧很少被尝试，部分原因是，对运行和资本预算的大量投入期待收效，潜在改革者经常不情愿破坏现存的程序装置，或者缺乏更有效率的政治动机（Bardach，1976）。

笔者重视对“以房养老”政策所处的节点分析。美国“倒按揭”模式的形成，跨越了从20世纪60年代到21世纪期间的四十年，从1981年反向抵押贷款中心（NCHEC）成立到1999年住房反向抵押贷款实现证券化，也经历了将近20年的时间，中国的“以房养老”正在经历时长难以确定的瓶颈期，亟待政策体系的完善以及更多信息的公开共享，以打破沉闷的摸索。了解和掌握相关政策，将增强老人进行“以房养老”决

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策时所必需的信息条件和认知基础，有利于释放因未知风险被遏阻的潜在需求，强化老年人的“以房养老”偏好（熊景维、钟涨宝、李奥奇，2017）。更重要的是，随着社会转型的不断深化，新的人口特征促成新家庭结构的扩散，新的金融机制不断推出，公众的观念也将顺应发生潜移默化的变化，在劳动力缺乏、老人难获照料成为社会新常态时，“以房养老”面临的阻力会大大减少。同时，在不远的将来，随着人口素质的提高，老年人及老年人子女受教育程度将会从根本上获得提升，这些因素作用的逐步发挥，使得老年人的政策参与意愿受到直接影响（张琪等，2015），“以房养老”政策被真正接纳的一天或许并不遥远。

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The Cause Analysis on the Trouble of \"Retirement with House\"

under the Perspective of Policy Process Theory

Ma Zheng

（Sociology Department， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： The \"retirement with house\" policy is the new supplement old-age security measures initiated by the CIRC， performed by the financial institutions， and provided the elderly housing reverse mortgage loan. The policy of \"retirement with house\" trigger social buzz since the concept， but the policy effect is not significant today， therefore， there are many discussions around

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reasons for the policy implementation effect. On the basis of existing research， the cause of the mentioned in accordance with the government， institutions and public three subject to comb， and the policy process theory as the analysis point of view， the policy between each link， the interaction between different subjects， the progress of the stage of development and policy on the policy of \"retirement with house\" in the analysis of the causes of cold.

Key words： \"retirement with house\"， policy in the cold， policy process， policy end， pension policy， reverse mortgage loan