开展规划环境影响评价的探讨

第３２卷第５期　环境科学与管理　Ｖ０Ｌ　３２　Ｎ仉５　２００７年５月　ＥＮＶｌＲｏＮＭ匮ＮＴＡＩ．ＳＣⅢＮＣＥ　ＡＮＤ＾　ＥＭ雹ＮＴ　Ｍａｙ　２００７　文章编号：１６７３—１２１２（２００７）０５—０１８５—０４　开展规划环境影响评价的探讨　程龙飞　（吉林省环境科学研究院，吉林长春１３００１２）　摘要：为了使经济可持续发展，必须进行规划环境影响评价。规划环境影响评价的重要性在于从决策源头上　防止环境污染和生态破坏，使国民经济的发展进入良性循环。文章以《中华人民共和国环境影响评价法》及　《规划环境影响评价技术导则（试行）》为基础，阐述了实施规划环境影响评价的重要意义，分析了当前开展规　划环境影响评价存在的问题。提出了完善环保部门综合管理职能、提高规划环境影响评价方法的科学性和实　用性、充分发挥公众参与作用等建议。　关键词：规划环境影响评价；建议　中图分类号：Ｘ３２　文献标识码：Ａ　Ｒｅｓｅａｒｃｈｉｎｇ　ｏｆ　Ｐｒａｃｔｉｃｉｎｇ　ｔｈｅ　Ｐｒｏｇｒａｍｍｉｎｇ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ａｆｆｅｃｔ　Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ　Ｃｈｅｎｇ　Ｌｏｎｇｆｅｉ　（Ａｃａｄｅｍｙ　ｏｆ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　ｉｎ　Ｊｉｌｉｎ，Ｃｈａｎｇｃｈｕｎ　１３００１２，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ　ｏｒｄｅｒ　ｔｏ　ｍａｋｅ　ｎａｔｉｏｎａｌ　ｅｃｏｎｏｍｙ　ｄｅｖｅｌｏｐ　ｃｏｎｔｉｎｕａｌｌｙ，ｐｒｏｇｒａｍｍｉｎｇ　ｅｎｖｉｏｒｎｍｅｎｔａｌ　ａｆｆｅｃｔ　ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ　ｍｕｓｔ　ｂｅ　ｃａｌ＇－　ｒｉｅｄ　ｏｕｔ．Ｔｈｅ　ｓｉｇｎｉｉｆｃａｎｃｅ　ｏｆ　ｐｒｏｇｒａｍｍｉｎｇ　ｅｎｖｉｏｒｎｍｅｎｔａｌ　ａｆｅｃｔ　ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ　ｉｓ　ｔｈａｔ　ｉｔ　ｃａｎ　ｐｒｅｖｅｎｔ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｄｅ—　ｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｅｃｏｓｙｓｔｅｍ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ｐｏｌｉｃｙ，ａｎｄ　ｍａｋｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ｅｃｏｎｏｍｙ　ｇｏ　ｉｎｔｏ　ｇｏｏｄ　ｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎ．Ａｓ　ｔｈｅ　ｂａｓｉｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｌａｗ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｐｅｏｐｌｅ’Ｓ　Ｒｅｐｕｂｌｉｃ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ　ｏｎ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｉｍｐａｃｔ　ｒｅｖｉｅｗ　ａｎｄ　ｔｅｃｈｎｉｑｕｅ　ｇｕｉｄｅ　ｏｎ　ｐｒｏｇｒａｍｍｉｎｇ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｌａ　ａｆｅｃｔ　ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ　（ｔｒｙｉｎｇ　ｏｕｔ），ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ　ｏｎ　ｐｒａｃｔｉｃｉｎｇ　ｈｔｅ　ｐｒｏｇｒａｍｍｉｎｇ　ｅｎｖｉｏｒｎｍｅｎｔａｌ　ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ　ｉｓ　ｅｒｌａｔｅｄ，ａｎｄ　ｓｏｍｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｉｎ　ｈｔｅ　ｐｒｏｇｒａｍｍｉｎｇ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ａｆｅｃｔ　ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ　ｎｏｗ　ａｒｅ　ａｎａｌｙｓｅｄ．Ｐｒｏｐｏｓｅ　ｓｏｍｅ　ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｄ　ｏｐｉｎｉｏｎ　ｉｎ　ｗｈｉｃｈ　ｍｕｓｔ　ａｄｍｉｎｉｓｔｅｒ　ａｎｄ　ｅｒｓｅａｒｃｈ　ｓｃｉｅｎｔｉｉｆｃａｌｌｙ　ａｎｄ　ｏｒｇａｎｉｚｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ　ｅｘｔｅｎｓｉｖｅｌｙ　ｄｕｒｉｎｇ　ｐｒｏｇｒａｍｍｉｎｇ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｌａ　ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ．Ｉｔ　ｉｓ　ｔｈｅ　ｐｒｏ—　ｐｏｓａｌ　ｐｒｏｐｏｓｅｄ　ｔｈａｔ　ｔｈｅ　ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｄ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｒｏｌｅ　ｏｆ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｍｉｎｉｓｔｒｙ　ｉｓ　ｉｍｐｒｏｖｅｄ，ａｎｄ　ｔｈａｔ　ａｕｔｈｅｎｔｉｃｉｔｙ　ａｎｄ　ｐｒａｃｔｉｃａ—　ｂｉｌｉｔｙ　ｏｆ　ｐｒｏｇｒａｍｍｉｎｇ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ａｆｅｃｔ　ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ　ａｒｅ　ａｄｖａｎｃｅｄ，ａｎｄ　ｔｈｅ　ｅｆｆｅｃｔ　ｏｆ　ｐｕｂｌｉｃ　ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ　ｄｕｒｉｎｇ　ｔｈｅ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｏｆ　ｈｔｅ　ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ　ｉｓ　ｅｘｅｒｔｅｄ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｐｒｏｇｒａｍｍｉｎｇ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ａｆｅｃｔ　ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ；ｐｒｏｐｏｓａｌ　前言　能造成的影响进行分析预测，对拟建的环境保护措　规划环境影响评价（简称：规划环评）就是在规　施进行技术、经济论证，提出建设期和运营期的环境　划编制阶段，对规划实施可能造成的环境影响进行　保护措施，以有效地减少建设项目对环境的污染。　分析、预测和评价，并提出预防或者减轻不良影响的　中国在１９７９年引入建设项目环境影响评价制度，通　对策和措施的过程…。规划环评的实施是促进环　过２０多年的实践，中国的建设项目环境影响评价制　境优化经济增长，从决策源头上防止环境污染和生　度在管理体系和技术方法上都已基本建立并逐步完　态破坏，有效地控制新增污染的重要举措，是实施可　善，在保护环境、防止污染方面起到了重要的保障作　持续发展不可缺少的关键环节。　用。但建设项目环境影响评价主要是针对单个项目　进行的，评价时空范围窄，不能考虑累积影响，不能　１　规划环境影晌评价的发展概况　从决策的源头防止污染等弊病也逐渐显露出来。　建设项目环境影响评价是对建设项目对环境可　２００３年９月１日开始实施的《　中华人民共和国　环境影响评价法》（简称：环评法）中规定，包括土地　收稿日期，２００７—０３—１５　利用及区域、流域、海域综合性规划和工业、农业、畜　作者简介：程龙飞（１９６３一），女，大学本科，高级工程师，从事环境管　牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然　理与环境影响评价工作。　资源开发１０类专门性规划及其　导性规划开展环　・１　８５・　维普资讯 http://www.cqvip.com

第３２卷第５期　２００７年５月　程龙飞・开展规划环境影响评价的探讨　ＶｏＬ　３２　Ｎ　５　Ｍａｙ　２００７　境影响评价，也就是说，“规划”必须进行环境影响　评价，对“规划”实施可能造成的环境影响进行分　析、预测和评价，并提出预防或减轻不良环境影响的　对策和措施，进一步修改和完善“规划”。这是中国　置。实施规划环评，从宏观角度对规划开发活动的　可行性进行论证，可避免走“先污染，后治理，先破　坏、后恢复”的老路，改变末端治理方式，从源头控　制污染，促使有关部门在提出有关政策和规划时能　环境影响评价制度的重大发展，同时也是环境综合　够统筹考虑各方面的利益，慎重考虑与规划相关的　管理的重要体现。　环境影响，并能采取相应的对策和减缓措施，可以最　　２００６年国家环保总局在内蒙古自治区、大连市　大限度地减少对自然生态环境和资源的破坏。和武汉市等第一批规划环评试点取得成功经验后，　２．３是体现“环境保护，重在预防”的重要举措　又陆续批准江苏省、宁波市为规划环评试点省份和　城市，河北省、山东省、吉林省等许多省市也相继配　套出台了多项地方性规章制度，有力推动了规划环　评的实施，从国家到地方，规划环境影响评价工作已　经逐渐开展。　２规划环境影响评价的重要意义　２．１　有利于改变政策和规划的环境影响越来越突　出的问题　随着中国经济活动强度的加大，因区域开发、产　业发展和自然资源开发利用所造成的不良环境影响　越来越突出，特别是因实施有关政策和规划，没有充　分考虑到环境资源的可持续发展，致使中国经济仍　是拼资源、拼环境的粗放型增长，其造成的各种负面　环境后果已经成为影响中国可持续发展的重大问　题。规划环评的对象是在政策法规制定之后，项目　实施之前，对有关规划的环境资源承载力进行评估　和论证。实施规划环评，可以把环境因素纳入到国　民经济与社会发展的综合决策之中，可以按照环境　资源承载力和容量要求，对区域、流域、海域等重大　开发活动、生产力布局、资源配置，提出更加科学合　理的建议，以保证经济社会健康有序发展。　２．２有利于从源头控制污染及生态破坏　在中国实施２０多年来的建设项目环境影响评　价制度，已成为环境管理必不可缺少的手段，但从制　度体系上看，我们原来只重视对建设项目开展环境　影响评价，但建设项目只处于整个决策链（战略、政　策、规划、计划、项目）的末端，不能影响最初的决策　和生产力的布局，不能指导规划的发展方向，单纯对　建设项目进行环境影响评价已无法解决开发建设活　动中产生的间接影响、累计影响和诱导影响，难以全　面考虑技术、能源利用等方面的替代方案和减缓措　施，难以在宏观决策中发挥作用，已不能全面保护环　境和可持续发展的需要。通过对国内外环境发展历　史来看，因实施政府的区域开发、产业发展和自然资　源开发利用的政策和规划而造成环境污染和生态破　坏，相对于具体的建设项目来说，影响更加巨大和持　久，范围更加广泛，而且影响发生后更难治理或处　・１　８６．　１９９２年联合国里约热内卢环境与发展大会提　出了可持续发展战略，可持续发展的特点之一是环　境保护工作要向预防环境影响转移。换言之，实施　可持续发展战略就是要实行污染预防行动。“污染　预防”是符合环境保护规律的政策，中国已将之作　为环境保护的一项基本政策。美国１９９０年就颁布　了世界第一部污染预防法案。这标志着传统的环境　保护的理念得到纠正和发展。污染预防是建立在这　样一个观点之上：即，预防对环境的危害比污染发生　后清理更容易、更快捷、更节省。就其核心而言，污　染预防不只是技术介入，而是关系如何对待污染、保　护公众健康、保护国家、民众生存环境的问题。要实　现污染预防必须借助于某些实际的步骤。政府及其　有关部门制定的某些发展规划，相对于具体的建设　项目来说，对环境的影响更加巨大和持久。因此，实　行规划环评有可能对环境污染进行最大限度的预防　和控制，从而真正落实“环境保护，重在预防”的　思想。　２．４有利于选择对环境负面影响较小的方案规划　可以选择对环境负面影响较小的方案规划的特　点之一即是其具有的决策性，而决策对于资金的消　耗、环境的影响将是巨大和长期的，且这种影响具有　复杂性、综合性和不可逆转性等特点　Ｊ。因此在规　划阶段即考虑环境影响评价，则必然会促使规划者　考虑选择对环境的负面影响最小或较小的方案。　２．５　有利于克服建设项目环境影响评价的一些　不足　建设项目环境影响评价和决策是一种低层次的　决策，它无法克服诸如化整为零、滚动发展和累积影　响这类问题，只能对发展计划做出反应；规划环境影　响评价则要求在规划决策阶段就考虑方案的环境影　响，根据这些影响的性质在前期即选择替代方案，且　替代方案的选择余地较为广泛。这表明规划环境影　响评价可以有效地克服项目环境影响评价的某些　不足。　２．６有利于为建设项目提供决策依据　规划环评可为规划中所包含的具体建设项目的　审批提供依据，也可作为评价的基础文件和实施依　维普资讯 http://www.cqvip.com

２００７年５月　第３２卷第５期　程龙飞・开展规划环境影响评价的探讨　ＶＤＬ　３２　Ｎｏ，５　Ｍａｙ　２ＯＯ７　据，减少单项建设项目环评的工作内容，缩短建设项　目环评时间，提高建设项目环评工作效率，同时，也　使单个建设项目的环评兼顾宏观调控政策，使规划　环评更具有科学性和指导性。　法》规定了相关规划在审批前必须进行规划环评，　但法律没有明确不开展规划环评的规划编制部门的　责任，也没有明确规划的编制部门和审批机关必须　采纳规划环评报告书结论以及审查意见，导致许多　不开展规划环评的规划草案，照样能够经过审批机　关审批。　４．２规划环评的职责不明、机制欠缺　３规划环评的内容　依据规划环境影响评价的评价对象，其评价过　程应有所不同。另外，发展规划的制定过程也常常　决定规划环境影响评价的开展方式。由于在发展规　划的形成过程中有很多变量，对规划环境影响评价　提出严格和过细的要求不一定有效　Ｊ。参照已进　行的区域开发环境影响评价实践，规划环境影响评　价的主要内容：　（１）规划分析：包括规划的描述、规划目标的协　调性分析、方案初选以及确定规划环境影响评价内　容和评价范围。　（２）环境现状与分析：针对规划对象的特点，按　照全面性、针对性、可行性和效用性的原则有重点的　进行。调查内容包括环境、社会和经济三个方面。　（３）规划实施的环境资源制约因素分析。　（４）规划与相关政策、法律法规以及其他相关　规划的协调性分析。　（５）规划实施可能造成的直接、间接或累积等　不良环境影响的识别、分析、预测以及规划的环境承　载力评估和论证。　（６）针对各规划方案（包括替代方案），拟定预　防或减轻不良环境保护的对策及措施，确定环境可　行的推荐规划方案。　（７）公众参与以及对公众意见采纳与否的　说明。　（８）对重大不良环境影响的跟踪评价计划。　（９）环境影响评价结论。　以上评价内容是规划环境影响评价中的基本内　容，从总体上看，适用于各个领域的规划环境影响评　价的基本要求。可以指导开展规划环境影响评价工　作，规划环境影响评价的基本内容应在实践中逐步　完善　。　４规划环评实施存在的问题　４．１　规划环评的重要性没有得到充分认识　实现可持续发展战略目标，不仅仅是环保部门，　而是所有决策部门共同的责任。中国以前的规划都　是由政府相关部门来编制和审批的，这些部门对建　设环评的重要性认识不深，还没有认识到规划环评　的重要地位和作用，大多数部门认为规划环评可有　可无，甚至有的部门存在抵触情绪。另外，《环评　《环评法》规定了国务院有关部门、设区的市级　以上人民政府及其有关部门，应当在规划编制过程　中组织进行环境影响评价，但没有进一步明确开展　规划环评的经费来源，介入时段，负责组织审查的主　体及相关部门的职责，公众参与，跟踪监督以及规划　编制单位、规划环评承担单位、规划环评审查单位及　规划批准单位的法律责任等。有的地区和部门以没　有规划环评经费为理由，不开展规划环评；虽然有的　地区和部门规划环评已经开展起来，但由于审批部　门不同，审查的标准、方法和尺度也不同，导致开展　规划环评质量参差不齐，其中很大一部分流于形式，　根本不能起到规划环评的作用　Ｊ。　４．３规划环评技术基础薄弱　在中国规划环评是一个新领域，规划环评的开　展存在队伍素质、基础数据和技术方法等方面的缺　陷。由于《环评法》所涉及的规划种类比较多，且各　类规划之间存在着较大的差异，现有的技术导则缺　少案例和实践经验的支持，可操作性不强，不能满足　不同种类规划环评的实际工作需要。另外，规划环　评不同于建设项目环评，它强调各地和各部门发展　规划的协调性，需要大量的环境和相关社会、经济信　息等资料作为技术支撑，但中国目前各部门和各行　业之间信息不公开、不共享，规划环评单位很难获得　满足规划环评要求的环评资料和数据。　４．４公众参与的深度不够　国外的经验已经证明：公众参与是实现可持续　发展的必要条件之一，是避免决策失误的有效工具，　也应该是规划环评的核心内容。但目前规划环评中　的公众参与绝大部分延续了建设项目环评的方式、　方法，而建设项目环评的公众参与具有局限性和单　一性，因此规划环评要在公众层次的选取、信息公开　方式、公众参与的方法等方面加以提高。　５　规划环境影响评价的综合建议　５．１加强领导，完善环保部门综合管理职能　规划环评是将环境保护纳入政府及相关部门的　综合决策中，是促进社会可持续发展，人与自然的和　谐的系统工程。《环评法》的实施，不仅是中国环保　事业的历史性突破，对于落实环境保护基本国策和　・ｌ８７・　维普资讯 http://www.cqvip.com

第３２卷第５期　２００７年５月　程龙飞・开展规划环境影响评价的探讨　Ｖｏ１．３２　Ｎｎ　５　Ｍａｙ　２００７　实施可持续发展战略具有重大意义，而且对各级政　府规划主管部门也提出了巨大挑战，无论是国务院　有关部门，还是设区的市级以上人民政府，如果不对　所起草的需要进行环境影响评价的规划组织环评，　都将是违法行为。各级领导应充分认识规划环评的　必要性，切实加强领导，把规划环评工作纳人工作议　程，作为政府目标责任制考核的内容之一。　各级政府应尽快出台规划环评实施相关细则，　公众参与方式最好采取公众问询会、听证会，充分利　用报纸、电视和网络等各种新闻媒体的力量向公众　宣传和普及《环评法》和公开规划环评公众参与的　信息，使公众认识到规划对自身环境可能产生的重　大影响，成为开展规划环评的推动和参与力量。　综上所述，《环境影响评价法》丰富了环境影响　评价制度，扩大了适用范围，也对环境保护提出了更　高的要求。要使规划环评在中国有效实施，必须把　明确职责，理顺各部门间的合作机制，充分发挥环保　规划环评融人到规划方案的研究中，真正发挥其效　部门在规划环评中的主力军作用和综合协调部门的　能，组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和　角色，把各部门问的配合当作规划环评的支持基础，　评价指标体系，完善现有评价技术和方法，逐步形成　并积极加强同宏观经济部门的合作，参与社会经济　和发展一套不同于建设项目环境影响评价的方法和　领域的重大决策，制定综合的经济环境政策。　新技术，如从定性到定量的综合集成方法，政策评估　５．２提高规划环境影响评价方法的科学性和实　方法等，以便有能力对规划实施后所带来的大空间　用性　范围、大时间尺度、多种行为交叉和累积的环境影响　规划环境影响评价方法是否科学和实用，直接　做出令人信服的评价，以适应环保工作新形势，推动　影响到环境影响评价工作的质量和效率。因此，规　各项事业朝着可持续发展的方向前进。　划环境影响评价方法的选取应在总结国内经验和借　鉴国外作法的基础上，要坚持科学、实用的标准，要　参考文献：　根据评价对象选取适当的评价方法。通过各层次规　［１］中华人民共和国环境影响评价法释解与实用指南　划环境影响评价试点工作，建立并进一步完善适用　［Ｍ］．中国环境科学出版社，２００２．　不同类型规划的环境影响评价指标体系，通过环境　［２］规划环境影响评价技术导则（试行）［Ｍ］，２００３．９　１　影响评价和规划的有效结合，使环境影响评价能切　日执行．　实对规划编制发挥作用。　［３］尚金城，等著．战略环境评价导论［Ｍ］．北京：科学　５．３充分发挥公众参与的作用　出版社，２００３．　［４］张红珍．规划环境影响评价探讨［Ｊ］．环境污染与　公众参与是推进环境保护的巨大动力，其参与　防治，２００４．８．　的广度与深度，在很大程度上决定着一个国家环境　［５］吴春旭．对中国规划环境影响评价管理制度建设　保护的水平，决定着环境影响评价的合理性和实际　的初步建议［Ｊ］．环境影响评价动态，２００６．３．　效力。规划环评中的公众参与应重点关注政府部　门、社会团体、企事业单位、专家以及受影响的公众。　・ｌ８８・