农村基层治理危机探讨

农村基层治理危机探讨

基层民主自治是农民当家作主的最直接表现形式，关乎到农民的切身利益，因而备受重视。然而现实表明，农村治理中存在着农村基层公权力运行冲突、村务管理混乱、村干部工作能力一般及服务意识淡薄等问题，这一系列问题构成了农村基层治理危机。针对这些危机提出几点建议以促进新农村建设。

标签：农村治理；危机；村两委；乡镇

一、问题的提出

为缓和“二元社会”结构下日益严重的国家与农民关系，中央政府推出了如取消农业税、机构改革等一系列的改革，旨在改变“国家——基层政权——农民”的三角关系为“国家——农民”的直接关系，使国家在农村的合法性形象得以改善。而现今农村治理的现实表明在我国自上而下的单一行政治理模式的影响下，乡村没能有效地承接和应对大量农村内部公共事务，进行自我整合，从而陷于“治理真空”，导致一系列不良现象此起彼伏，导致了基层治理危机。因此，了解农村基层治理现状，提出切实可行的对策和建议，旨在预防和解决农村基层治理危机。

二、农村基层治理的现状分析——以海南省为例

2013年1月，为了全面了解海南农村治理现状，课题组对海口、琼海、陵水、三亚、定安五个地区的农村的村民进行了抽样调查，并对所调查的村屯进行了实地访谈和问卷发放，共发问卷240份，回收有效问卷225份。调查显示，农村治理中存在以下的危机。

（一）农村基层公权力运行冲突

1.村两委权责划分不清

村两委是指村民委员会和村党委会两个机构。作为农村治理主体的村两委，直接对村民进行治理，其运行的好坏直接影响到村民民主自治的成效。《村民委员会组织法》规定，村党委是党在农村基层的代表，其作用是“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”，发挥的是领导核心作用。虽然是领导核心，但村党委的法定作用也仅限于监督和指导。而村委会是村民民主选举产生，只有它才能代表村民行使权力，进行村民、村务管理等。简言之，村党委的职责是监督、指导；村委会的职责则是具体事务的管理，村委会具有自主管理的权力。但现实中出现的情况往往是，村两委权责不清、各自混淆了自身的职能定位。本次调查中针对村党委与村委会如何处理关系的问题，12%的村民表示“党支部说了算”；52.9%的村民认为“村委会决定，但需求得党支部允许”；20%的村民认为“村委会说了算”；还有15%的村民表示根本就弄不清楚。其中“村委会决定，但需求得党支部允许”说明村党支部相对于村委会来说拥有最终的决

定权，也就是说超过60%的人认为村党支部的权力要大于村民自己选出的代表组成的村委会，在现实中的表现往往就是村党支部代行村委会的职权，成为了村民民主自治真正的唯一主体。村两委的这一矛盾现象的本质，正如陈洪生所指出的，“村党支部好比是母体与胎儿相连的脐带，把国家权力与基层自治权力链接起来了，政府通过这根脐带将国家行政嵌入了乡村社会。这样的政策设计无疑要在一定程度上抑制乡村社会的自主性，因而与村民自治的政策原则相违背。”

2.乡镇对村不恰当地干预

乡镇党委和乡镇政府是乡一级的正式党政机关，属于乡村政治权力的中心，对农村治理起指导作用，乡（镇）与村之间的关系是指导与被指导的关系。课题组调研显示现实中乡镇对村进行了不恰当地干预。当我们问到当村委会与镇政府的意见发生冲突时怎么办。很多村民都回答“当然是镇上说了算”，有些村民甚至说“镇上说什么我们就做什么呗，这是上边的命令，当然要服从了”。此外，20.9%的村民认为村委会的干部都是靠乡镇来任命的。由此看来，无论从村民们的意识中还是在实际上，都存在着乡镇政府对村委会的不适当的干预。

《村民委员会组织法》第五条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”法律虽然做出了这样的规定，但在实际的运行中却出现了乡镇对村的“领导”，导致村民民主自治效果受到极大的削弱。出现这一现象，我们从公共选择理论去分析，乡镇政府也是由“经济人”假设的每个个体组成，他们从自身利益出发，更愿意干预、领导村委会为自己谋利益。实践中，乡镇一级要完成上级下达的任务，如果仅仅从“指导”村委会来完成，显然不现实。如果乡镇政府失去对村委会的领导，乡镇的不少工作可能都无法完成。所以，在实践中，乡镇政府总是自觉不自觉地把自己摆在领导的位置上。

（二）村务管理混乱

《村委会组织法》对村务管理的权限和监督作了明确规定。第三十条规定“村民委员会实行村务公开制度。一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。”村务公开制是村民对村干部实行民主监督、维护自身权益的重要制度途径，是村民民主自治的重要环节。但当我们问村委会是否定期向村民进行村务公开时，仅11.1%的村民表示“经常”有，45.8%的村民表示“一般”，29.3%的村民表示“偶尔”才有，还有13.8%的村民表示从未见过村委会进行村务公开。调查中我们还发现，很多村的村务公开栏公开的要么是早已过期的信息，要么是贴几张人民日报草草了事，几乎找不到与本村事务相关的信息。有一些村子甚至都没有设立专门的村务公开栏。由于村务公开不到位，村民对村务不了解，调查中有30.7%的人表示不知道村子里的财政支出到底用到了哪里，还有12.9%的人认为村子里的钱肯定是村干部拿去搞面子工程或是直接吃掉了。村务的不公开造成了村民对于村干部的不信任。事实上，村务管理混乱导致贪污受贿、渎职等涉农职务犯罪呈上升趋势。根据检察机关的重点查办领域，涉农职务犯罪主要发生在以下方面：“农村交通、水利、电网等基础设施建设中的职务犯罪；支农惠农资金分配、审批、管

理、发放环节的职务犯罪；天然林保护、环境治理等涉农工程中的职务犯罪；农村医疗卫生、社会保障、基础教育等公共服务中的职务犯罪；农村土地开发征用及征地补偿款管理、矿产等资源开发过程中的职务犯罪；涉及抢险、救灾等社会捐助公益款物的职务犯罪；在乡镇综合配套改革、土地和林权制度改革、社会保障制度等各项农村改革过程中的职务犯罪；农村选举、基层政权和组织建设中的职务犯罪等。”（三）村干部工作能力一般，服务意识淡薄

在调查中，认为村干部“有能力，并且有作为”的村民占23.6%；认为村干部“有能力，但是不作为”的村民占43.6%；认为村干部“无能力，但是想作为”的村民占7.1%；认为村干部“无能力，并且不想作为”的村民占16.4%；其他占9.3%。通过以上数据我们可以看出，在村民心目中能够作为的村干部仅占两成，而六成以上的村民认为村干部是不作为的。村干部的不作为，一方面是因为能力的不足。村干部既然能力不足、不作为，又何以被村民选了上去，而且走访中我们还发现许多村民并不满意的村干部甚至能够连任。这就涉及到村民选举存在的混乱和不民主，调查中有56.4%的人认为村干部并非村民民主选举产生。另一方面，村干部本身服务意识淡薄也是其不作为的重要原因。导致其服务意识淡薄一方面源于村委会财政来源的匮乏，使其缺乏足够的物质支持和激励，日常开支都捉襟见肘；另一方面，本就通过非民主途径选上去的村干部，往往凸显其理性经济人的本性，追求个人利益的最大化。调查中，认为村干部“大公无私、真心服务村民”的人仅占9.8%。这一数据正印证了村干部不作为、服务意识淡薄的现象。

自2007年实行大学生村官制度以来，对新农村的建设确实起到了一定的推动作用，所以我们把村民对于大学生村官的态度作为本次调研的一项内容，以探究大学生村官是否真正的起到了如同许多媒体报道的那样大的作用。通过调查问卷的分析，我们发现，17.3%的村民认为“大学生文化水平高，能够在村民自治中理论联系实际”；24.9%的人认为“大学生能力强，能够很好的帮助村委会办事”；20.9%的人认为“大学生缺乏实践经验，发挥不了多大作用”；还有33.3%的人表示“村子里没有大学生村官，不了解”。通过对上述数据的分析，我们可以看出，大学生村官制度的确在村民自治中发挥了一定的积极作用，所以会有40%以上的村民对它表示认可。24.9%的数据则说明，大学生虽是受过高等教育的群体，其实践能力还是需要进一步提升的。而有33.3%的村民对大学生村官不了解，说明大学生村官还没有真正的深入到基层，事实情况也常常是大部分大学生村官都在镇级部门工作而非农村。

三、结论与建议

随着政府改革的不断深入以及社会管理创新的不断推进，“服务型”政府被推到了历史前沿。本文通过实证调研，发现存在着基层公权力运行冲突危机、村委管理混乱危机、村干部工作能不足、服务意识淡薄危机等，因此有效地应对这些危机，正确地推动农村社会的治道变革，实现农村社会的善治势在必行。基于此，提出以下的几点建议。

一是理顺各种权力关系，避免权力的“越位”、“缺位”。首先，为了保证村委会能够掌握工作中的主动权，切实为村民谋福利，真正实现本地的发展与进步，

乡镇党政组织必须严格遵循相关的法律规定，明确自身地位与职责，对于自己不该管、不能管的事主动放权让位，为村委会的正常工作扫清障碍。具体应做到不干预村委会的正常选举、不干预村委会的日常工作与决定等。其次，切实发挥村委会的权力，村委会要有效地行使村务的决策权和执行权，真正成为村级权力的实际核心和实际运作者；村党委要在坚持以“三个领导”（政治、思想、组织）为主的同时着眼于村的发展向的把握和对重大问题的抉择，以及协调村级各类组织之间的关系和搞好自身建设方面，享有对村务的建议权。总之，各公共权力主体要各司其职、互相监督、互相制约、互相配合。

二是村务管理规范化。首先，要公开农村村务、财务的细则，让权力在阳光下运作；其次，村民要拿起监督的武器，敢于对村务、财务进行监督，使村务、财务在群众监督之下进行，以避免村干部违规使用村财务；再者，各级纪委也要注意苗头性问题，尽量把涉及村务公开的事情解决在萌芽状态。同时，为了加强村民自治组织的法律监督，可以引进派驻乡镇检察室的做法，促进农村民主逐步迈入法治化轨道。积极探索“两监督、三公开”的方式（即：纪检监察党政监督和派驻乡镇检察室法律监督双管齐下，实现村财务公开、支农惠农资金标准和发放程序公开、土地征用承包情况公开），帮助村级组织整章建制。

三是加强对工作人员的培训。对于村两委及其乡镇政府机构内部的工作人员，根据农村经济和社会发展的需要以及职位的要求，通过多种形式，有计划、有组织地对其进行政治理论、文化知识、科学技术、操作技能等方面的培养和训练，全面加强其思想建设、作风建设、能力建设，不断提高为人民服务的能力和水平，做到能够真正的以人民群众的利益为先导来开展各项工作，赢得群众的认同与满意。