煤矿应急救援预案与抢险救灾
第一讲 应急救援体系建设
第二讲 应急预案编制
第三讲 当前，煤矿灾害预防工作中需要思考的几个问题
第一讲 应急救援体系建设
第一节 应急救援组织体系建设多年来，我国已在消防、地震、洪水、核事故、森林火灾、海上搜救、矿山和化工等领域，逐步建立了应急指挥机构和应急救援队伍。目前正在建立国家的综合性的生产安全应急救援体系。
一、公安消防部队
为了有效控制化学事故，根据国家要求，自20世纪90年代起，消防部队逐步承担了化学灾害事故的处置工作。由于公安消防具有布点密、昼夜备勤、专业性和机动性强，以及完全公益化等特点，经过近10年的发展，公安消防部门已经成为处置突发事件和担负抢险救援的主要力量。
二、防化部队1986年，我国建立了国家、地方和核电厂的三级核事故应急管理体制，由国防科学技术工业委员会为牵头单位，在国务院设立国家核事故应急协调委员会。核电厂营运单位设立应急指挥部，分别负责全国、本地区和本单位的核事故应急管理工作。军队于同年参加了国家核事故应急救援体系，并建立了总部、军区、省军区(集团军)三级组成的军队核救援领导管理体制，负责总体协调核重大事故的救援指挥工作。与此同时，军队也自1986年开始
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参与化学事故应急救援工作，但是其化学救援组织指挥体制尚不健全。目前核事故应急管理体制基本上以军队化学事故应急救援管理体系为主体，坚持“以地方为主、军队主动配合”的原则。化学应急救援准备由防化部队牵头，应急响应由作战部门指挥，其他部门按职责担负相应的救援任务。
三、化学事故应急救援抢救中心中国是联合国确定为开展化学事故应急救援的试点国之一。我国政府对化学事故应急救援工作十分重视。我国在化学工业建设的初期，就已经开始了化学事故的救援抢救工作，各大化工企业相继建立了职业病防治所。随后，部分省、自治区和直辖市也相继设立了化工职业病防治研究所。但我国目前尚未建立全国化学事故应急救援体系，救援力量较为分散，远未能满足化学事故快速响应的要求。
四、中国海上搜救中心中国海上搜救中心由国务院和军委领导，负责我国海上搜救工作的统一组织和协调。其主要职责是防台风、防船舶污染海域、海上人命救助等，日常办公在交通部海事局。在沿海11省、市自治区(辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西、海南)设立省级搜救中心，并设立了“长江”水上搜救中心。省级搜救中心下设搜救分中心。
五、国家中毒控制中心为降低化学事故的危害，减少因化学中毒事故造成的人员伤亡，我国卫生部于1999年4月23日组建了“国家中毒控制中心”。该中心依托于中国预防医学科学院，利用中国预防医学科学院的技术、设备及人员优势和多年积累起来的中毒控制经验、国内外联络网，背靠全国各学科专家，面向全国提供有关中毒抢救服务。
六、企业专职消防队根据我国《消防法》和《企业事业单位专职消防队组织条例》规定，火灾危险性较大的单位应设企业专职消防队。
七、国家矿山救援指挥中心
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2003年2月26日，国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）矿山救援指挥中心成立。该中心作为我国安全生产支撑保障体系的重要组成部分，将建立组织严密、协调有效、快速反应、协同作战的专业化队伍和技术支持、装备保障等系统，及时有效地组织重大矿山事故的应急救援。
八、国家应急救援指挥中心
2006年02月21日成立，这个新成立的部门由国务院安全生产委员会办公室领导，承担着全国安全生产应急救援综合监督管理的职能，指导、协调特别重大安全生产事故的应急救援工作。新成立的应急救援指挥中心是一个副部级事业单位，中心主任由安监总局副局长王德学兼任。中心暂时在安监总局内办公，但新的办公楼正在兴建，以后将独立办公。主要部门与职能：
综合部：提出安全生产应急救援方针，起草、拟定应急救援法规、标准，参与安全生产应急救援国际合作、交流。
指挥协调部：指导、协调重特大安全生产事故灾难应急救援；组织、指导应急救援演习、训练；指导危险品事故应急救援等。
信息管理部：组织编制应急救援预案；提出、发布风险预警信息建议；对应急救援队伍实施资质管理和救援能力评估等。
技术装备部：规划应急救援体系，指导、协调应急救援技术装备保障，为应急救援提供技术支持等。
第二节 应急救援法律体系建设
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党和国家高度重视应急救援的法制建设，近期连续颁布了《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律和相关法规。从法律上明确了政府和企业的应急救援工作职责和承担的法律责任。一、政府职责
《中华人民共和国突发事件应对法》有关规定：
第四十二条 国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。
第四十三条 可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。
第四十四条 发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：
（一）启动应急预案；
（二）责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；
（三）组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分
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析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别；
（四）定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理；
（五）及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。
第四十五条 发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：
（一）责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；
（二）调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用；
（三）加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序；
（四）采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行；
（五）及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；
（六）转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；
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（七）关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；
（八）法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。
二、企业职责
1、制定与实施应急预案职责
《安全生产法》第十七条规定：生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：
（一）建立、健全本单位安全生产责任制；
（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；
（三）保证本单位安全生产投入的有效实施；
（四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；
（五）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；
（六）及时、如实报告生产安全事故。
第三十三条 生产经营单位对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。
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生产经营单位应当按照国家有关规定将本单位重大危险源及有关安全措施、应急措施报有关地方人民政府负责安全生产监督管理的部门和有关部门备案。
《中华人民共和国突发事件应对法》第二十三条 矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，应当制定具体应急预案，并对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查，及时采取措施消除隐患，防止发生突发事件。
第一层法律关系＿＿矿长组织制定并实施本单位的事故应急预案是法定职责。
2、事故抢救的法定职责
《安全生产法》规定：
第四十二条 生产经营单位发生重大生产安全事故时，单位的主要负责人应当立即组织抢救，并不得在事故调查处理期间擅离职守。
第九十一条 生产经营单位主要负责人在本单位发生重大生产安全事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，给予降职、撤职的处分，对逃匿的处十五日以下拘留；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。
生产经营单位主要负责人对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，依照前款规定处罚。
第二层法律关系＿＿发生事故时，矿长必须依法进行组织抢险救灾。
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3、应急处置相关法律职责
作为企业层面，《中华人民共和国突发事件应对法》第二十三条规定 矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，应当制定具体应急预案，并对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查，及时采取措施消除隐患，防止发生突发事件。
第五十六条 受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施，同时向所在地县级人民政府报告；对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件，有关单位应当按照规定上报情况，并迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导工作。突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令，配合人民政府采取的应急处置措施，做好本单位的应急救援工作，并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。
第六十四条 有关单位有下列情形之一的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚：
（一）未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的；（二）未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件的；（三）未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的；（四）突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的。
前款规定的行为，其他法律、行政法规规定由人民政府有关部门依法决定处罚的，从其规定。
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《突发事件应对法》的颁布实施，从法律层面上规定了各级政府制定突发事件应急预案和企业制定应急预案的法律责任。因此，煤矿制定灾害预防应急预案从《煤矿安全规程》的基础上，上升为法律规定。不搞好事故预防和隐患治理的综合治理，就是违法。
第二讲 应急预案编制
一、应急救援预案概述
二、应急预案的编制
三、实例
第一节 应急救援预案概述
一、预案的含意
特大生产安全事故应急救援预案是指针对可能发生的特大生产安全事故，为保证迅速、有序、有效地开展应急救援行动，降低事故损失而预先制定的有关计划或方案；是在辨别和评估潜在的重特大危险、事故类型、发生可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施(备)、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。它明确了在突发事故发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么、何时做，以及相应的策略和资源准备等。
二、预案的分类和层次预案的分类有多种方法，按行政区域划分为国家级、省级、市/地区级、县/社区级和企业级预案；按时间特征可划分为常备预案和临时预案(如偶尔组织的大型集会等)；按事故灾害或紧急情况的类型可划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发
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社会安全事件等预案。而最适合城市组织预案文件体系的分类方法是按预案的适用对象范围进行分类，即将城市的应急预案划分为综合预案、专项预案和现场预案，以保证预案文件体系的层次清晰和开放性。
1、综合预案。综合预案是城市的整体预案，从总体上阐述城市的应急方针、政策、应急组织结构及相应的职责，应急行动的总体思路等。通过综合预案可以很清晰地了解城市的应急体系及预案的文件体系，更重要的是可以作为城市应急救援工作的基础和“底线”，即使对那些没有预料的紧急情况也能起到一般的应急指导作用。
2、专项预案。专项预案是针对某种具体的、特定类型的紧急情况，如危险物质泄漏、火灾、某一自然灾害等事故的应急救援而制定的预案。专项预案是在综合预案的基础上充分考虑了某特定危险的特点，对应急的形势、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。3、现场预案。现场预案是在专项预案的基础上，根据具体情况需要而编制的预案。它是针对特定的具体场所(即以现场为目标)，通常是该类型事故风险较大的场所或重要防护区域等。例如，在危险化学品事故专项预案下编制的某重大危险源的场外应急预案；在防洪专项预案下的某洪区的防洪预案等。现场应急预案的特点是针对某一具体现场所存在的该类特殊危险，结合可能受其影响的周边环境情况，在详细分析的基础上，对应急救援中的各个方面做出具体、周密而细致的安排，因而现场预案具有更强的针对性和对现场具体救援活动的指导性。三、预案的基本结构综合预案、专项预案和现场预案由于各自所处的层次和适用的范围不同，其内容在详略程度和侧重点上会有所不同，但都可以采用相似的基本结构。建议采用基于应急任务或功能的“1+4”预案编制结构，即一个基本预案加上应急功能设置、特殊风险预案、标准操作程序和支持附件，以保证各种类型预案之间的协调性和一致性。
1、基本预案。基本预案是该应急预案的总体描述，主要阐述应急预案所要解决的紧急情况，应急的组织体系、方针，应急资源、应急的总体思路，并明确各应急组织在应急准备和应急行
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动中的职责，以及应急预案的演练和管理等规定。其具体内容包括：预案发布令；各应急机构的署名页；术语与定义；相关法律法规授权和依据；方针、原则与适用范围；危险分析与环境综述；应急资源的管理和综述；机构与职责；分级响应机制；教育、培训与演练规定；与其他应急预案的关系；有关互助协议的签定；预案的制定、更新、评审、发布等管理规定；其他，如分发记录和修改记录等。
2、应急功能设置。应急功能是对在各类重大事故应急救援中通常都要采取的一系列基本的应急行动和任务而编写的计划，如通讯保障、人群疏散、人群安置、医疗等。它着眼于城市对突发事故响应时所要实施的紧急任务。应急功能围绕应急行动。比较典型的应急功能包括：接警与通知；指挥与控制；警报和紧急公告；通讯；事故状态监测与评估；警戒与治安；人群疏散；人群安置；医疗与卫生；公共关系；应急人员安全；消防和抢险；泄漏物控制；现场恢复等。
3、特殊风险预案。特殊风险预案是基于城市潜在重大事故风险辨识、评价和分析的基础上，针对每一种类型的可能重大事故风险进行基本的描述，明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应的职责，并为该类专项预案的制定提出有关的特殊要求和指导。可能包括的特殊风险有：地震；洪水；火灾；暴风雪；台风；长时间停电；空难；重大工程事故；重大交通事故；危险化学品事故；核泄漏事故；中毒事故；突发公共卫生事件；社会突发事件；极度高温或低温天气；大型社会活动；其他，如敏感日期等。
4、标准操作程序。由于在应急预案中没有给出每个任务的实施细节，各个应急部门必须制定相应的标准操作程序，为组织或个人提供履行应急预案中规定的职责和任务时所需的详细指导。标准操作程序应保证与应急预案的协调性和一致性，其中重要的标准操作程序可附在应急预案之后或以适当的方式引用。标准操作程序的描述应简单明了，一般包括目的与适用范围、职责、具体任务说明或步骤，负责人，有关附件(检查表、附图表等)等。标准操作程序本身也
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应尽量采用检查表的形式，对其中的每一步应留有标记记录区，供逐项检查核对时使用。已做过核对标记的检查表，成为应急过程中所产生的记录的一部分。
5、支持附件。应对应急系统中有关的支持保障系统进行详细的描述，并提供有关的附图表。典型的支持附件包括：通讯系统；信息网络系统；警报系统分布及覆盖范围；重大危险源登记及分布图；重大事故灾害影响范围预测图；重要防护目标一览表、分布图；应急机构、人员通讯联络一览表；消防队等应急力量一览表、分布图；应急装备、设备(施)、物资一览表；应急物资供应企业名录；医院、急救中心一览表；外部机构通讯联络一览表；战术指挥图；疏散路线图；蔽护及安置场所一览表、分布图；电视台、广播电台等新闻媒体联络一览表；技术参考(手册、后果预测和评估模型及有关支持软件等)；专家名录等。
四、预案的主要内容1、应急救援预案的制定机构。2、应急救援预案的指挥机构和办事机构。这些机构一般包括指挥部及组成人员、指挥部办公室以及警戒保卫组、抢险救灾组、医疗救护组、物资供应组和善后处理组。3、相关部门在应急救援中的职责和分工。要求职责具体、分工明确。4、危险目标的确定及危险性评估。根据行业的特点和实际，来确定危险目标的名称及所处的地区、单位和具体位置，以及发生危险的几率和危害程度。5、应急救援组织体系及应急救援组织的训练和演习。应急救援组织体系、队伍训练和演习方案要具体、明确，针对性和可操作性强。专业救护队伍要明确所在的地区、名称、联系方式和负责人等内容，兼职救援组织要明确负责人、救援人员及联系方式。
6、应急救援物资和设备。应明确应急救援物资设备的名称、用途、存储单位及负责人、存储地点及保管人和调用运输方式。7、紧急处理措施、人员疏散措施、工程抢险措施、现场医疗急救措施。这些措施要根据各类事故的不同特点确定。其中，医疗救护措施中的医疗队伍要明确医疗单位的名称、科室、参加救护的医护人员及联系方式，药品、医疗器械储存要明确单位、储存地点和联系方式。8、社会支持和援助。它主要是临时调动社会力量参与紧急救助。其中，
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军队、武警部队要明确请求支持的前提条件、内容及伍责机关、负责人和联系方式。9、应急救援的经费保障(包括经费来源、用途和列支渠道)。10、应急救援预案的其他内容。
第二节 应急救援预案的编制一、编制的原则1、政府统一领导原则。各级政府是本行政区域应急救援预寨编制工作的主体，各有关部门在本级政府的统一领导下参与和协助本行政区域应急救援预案的编制工作。
2、法规规定原则。在应急救援预案的编制依据和编制内容上，严格遵守《安全生产法》、《国务院关于特大事故责任追究的规定》等法律法规的有关规定。3、实用原则。预案必须从实际出发，具有针对性和可操作性。这是编制、审查预案的重点。4、部门分工及责任明确原则。按照“一岗双责”的原则，明确各部门在预案编制过程中和实施应急救援中的职责分工。二、编制的依据应急救援预案的编制依据为《安全生产法》、《矿山安全法》、《突发事件应对法》、《煤矿安全监察条例》、《煤矿安全规程》等法律、法规、规程和规定。
三、编制的步骤编制的步骤包括：①成立预案编制小组，拟定编写计划。②收集资料并进行初步评估。③辨识危险源并评价风险。④评价能力与资源。⑤建立应急反应组织。⑥选择合适类型的应急计划方案。⑦编制各级应急计划。
四、编制的准备工作
(1)编制应急救援预案时首先要收集必要的信息。该信息包括：①适用的法律、法规和标准。②企业安全记录、事故情况。③国内外同类企业事故资料。④地理、环境、气象资料。⑤相关企业的应急预案等。(2)编制应急救援预案时还应提出相关的一些问题，这些问题包括：①会发生什么样的事故?②这种事故的后果如何(包括对现场和企业外的影响)?会影响到什么地区?③这类事故是否可以预防?如果不能，会产生什么级别的紧急情况?④如何报警?如何建立有效的通讯?⑤谁来评价这种紧急情况，根据是什么?⑥谁负责做，做什么、什么时间做、怎么做?⑦目前具
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备什么资源?应该具备什么资源?⑧可得到什么样的外部援助?怎样得到?这些问题是制定应急救援预案过程中必须分析和考虑的内容。据此，编制小组的工作可分为3部分：一是危险辨识、后果分析和风险评价；二是明确人员和职能；三是明确需要的资源。
五、编制预案应注意的事项
(1)应针对本单位的特点进行编制。煤矿行业、非煤矿山行业、建筑行业、民爆行业都有各自的特点，危险目标和危险源都不尽相同，并且在煤矿、非煤矿山和建筑等行业，危险随着生产的进程而变化。因此，在编制预案时要有针对性。(2)事故发生后采取处理措施的出发点不同。煤矿和非煤矿山行业在事故发生后更多的应立足于救人，民爆行业更多的是立足于防止二次事故的发生。(3)人员紧急疏散和撤离应针对具体情况制定合理方案。地下作业人员的疏散和撤离比地面作业人员的疏散和撤离难度更大，更需要周密的准备和安排。(4)事故救援方面。国家现已组建了多个专业救援队伍，救援基地也正在建设之中。预案编制时，要认真考虑如何充分利用这些专业救援力量。
(5)医疗救护方面。矿山有矿山医疗救护队伍，国家煤矿安全监察局矿山医疗救护中心指导协调全国矿山事矿伤员的急救工作；省级矿山医疗救护基地根据需要指导、协调省内矿山事故伤员的救治工作；矿山企业医疗救护机构负责企业矿山事故伤员的医疗急救。其他行业根据实际情况对医疗救护进行安排和准备。
六、应急救援培训通过培训，可以使事故涉及到的人员(包括事故当事人、应急救援人员等)都能了解一旦发生事故，他们应该做什么、能够做什么、如何去做，以及如何协调各应急部门人员的工作等。通过培训；还可以发现应急救援预案的不足和缺陷，并在实践中加以补充和改进。应急救援培训的对象主要包括：(1)政府主管部门人员。(2)企业全员。(3)专业应急救援队伍。(4)社区居民。
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七、预案的演习和实施1、预案的演习预案的演习是检验、评价和提高应急能力的一个重要手段。其重要作用突出地体现在：可在事故真正发生前暴露预案和程序的缺陷；发现应急资源的不足(包括人力和设备等)；改善各应急部门、机构人员之间的协调；增强公众应对突发重大事故救援的信心和应急意识；提高应急人员的技术水平和熟练程度；进一步明确各自的岗位与职责；提高各级预案之间的协调性；提高整体应急反应能力。
演习前需要对以下项目进行检查：①组织上的落实(确定指挥部、抢救队、急救队、后勤保障的第一、第二梯队乃至后备人选)。②制度的落实。③硬件的落实(各类器材、装置配套齐全，定期检验，淘汰过期、残存的失效药品、器材)。演习结束后应认真总结，肯定成绩，表彰先进，强化应急意识，鼓舞士气；对演习过程中发现的不足、缺陷等采取纠正措施，以进一步完善预案。
2、预案的实施预案的实施是在事故发生时，依据事故的类别、危害程度的级别和评估结果，启动相应的预案，按照预案进行事故的应急救援。实施时不能轻易变更预案，如有预案未考虑到的地方，冷静分析后，果断予以处理。事故后认真总结，进一步完善预案。事故应急救援预案是针对事故制定的事故应急方案，方案是对事故进行响应应遵循的程序。标准化的事故应急响应程序按照过程可分为接警、确定响应等级、报警、应急启动、救援行动、扩大应急、应急恢复和应急结束几个过程。
第三节 事故应急救援预案实例
一、政府预案编制实例
《山东省省级矿山特大生产安全事故应急救援预案》
为在矿山特大生产安全事故发生后及时、有效地实施应急救援，减少人员伤亡和财产损失，
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根据有关法律法规，制定本预案。
(一)应急救援的范围
本预案适用于山东省行政区域内矿山企业发生的一次死亡(遇险)10人及以上或不足10人但社会影响重大的生产安全事故。
(二)应急救援的组织机构及其职责
1、设立山东省矿山特大生产安全事故应急救援指挥部(下称指挥部)
该指挥部负责组织指挥应急救援工作。总指挥由事故发生地设区的市人民政府主要负责人担任；副总指挥按照事故类别煤矿由省煤炭局、山东煤矿安全监察局，非煤矿山由省安监局、冶金、黄金、建材等行业管理单位主要负责人担任；指挥部成员由省委宣传部、省公安厅、卫生厅、国土资源厅、民政厅、劳动保障厅、省总工会、山东电力集团公司、中央和省属重点矿山企业负责人组成。
2、指挥部下设办公室
该办公室主任由事故发生地设区的市人民政府分管负责人担任；副主任按照行业类别煤矿由省煤炭局、山东煤矿安全 监察局，非煤矿山由省安监局、冶金、黄金、建材等行业管理单位主要负责人担任；指挥部成员由省委宣传部、省公安厅、卫生厅、国土资源厅、民政厅、劳动保障厅、省总工会、山东电力集团公司、中央和省属重点矿山企业负责人组成。
2、指挥部下设办公室
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该办公室主任由事故发生地设区的市人民政府分管负责人担任；副主任按照行业类别煤矿由省煤炭局、山东煤矿安全监察局，非煤矿山由省安监局、冶金、黄金、建材等行业管理单位和省委宣传部有关负责人担任。负责承办指挥部交办的有关事项、应急救援工作的组织协调和对外信息发布工作。
3、指挥部成员单位的主要职责省煤炭局、省安监局按照事故类别分别负责救援的协调指挥工作；山东煤矿安全监察局负责组织指导煤矿救护队及其应急救援工作；省公安厅负责警戒保卫工作；省卫生厅负责医疗救护和检测检疫工作；省国土资源厅负责提供有关资源开采和地质方面的基础资料；省民政厅、劳动保障厅和省总工会，配合当地政府做好善后处理工作；山东电力集团公司负责应急供电工作；事故发生地设区的市人民政府和省属重点矿山企业负责现场施救、后勤保障和善后处理工作。
4、指挥部下设8个组
(1)井下现场指挥组，设在井下救护基地，由救护队和有关部门负责人组成，主要负责指挥井下现场抢救工作，及时处理突发灾变。
(2)抢险救灾组，由矿山救护队、事故单位和应急救援指挥部紧急调集的有关单位人员组成，具体负责实施指挥部制定的抢险救灾方案和安全技术措施。
(3)技术专家组，由有关技术专家和事故单位技术负责人组成，主要研究制定抢救技术方案和措施，解决事故抢救过程中遇到的技术难题。
(4)物资供应组，由当地政府或省煤炭局及事故发生单位有关人员组成，主要保证抢险救灾中物资和设备的及时调度和供应。
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(5)警戒保卫组，由省办公厅和当地公安部门为主组成，主要负责事故发生后的人员疏散、戒严和维持秩序、交通等工作。
(6)医疗救护组，由省卫生厅和当地或事故单位的医疗机构组成，主要负责对受伤人员的医疗救护。
(7)后勤保障组，由当地政府有关部门和事故单位组成，主要负责食宿接待、车辆调度等工作。
(8)善后处理组，由事故发生地设区的市政府牵头，省民政厅、劳动保障厅、总工会和有关保险机构参与，负责伤亡人员家属的安抚、抚恤、理赔等善后处理工作。
(三)危险目标的确定及危险性评估
1、危险目标的确定
山东煤矿的主要危险来自井下水、火、瓦斯、煤尘和顶板等，所有矿井都有发生特大事故的潜在可能性。非煤矿山的危险主要来自地下开采的铁矿、金矿、石膏矿、黏土矿等非煤矿山和100万m3以上的尾矿库。事故类型主要为透水、冒顶、中毒和尾矿库溃坝等。
2、危险性评估
山东省煤矿企业危害性较大的事故主要是“一通三防”事故和水害事故根据全省煤田地质赋存、历史上煤炭开采遗留的老空分布和历年来发生的煤矿重特大事故概率统计分析，淄博矿区(含淄博、章丘煤田)、新汶矿区(含新汶、莱芜煤田)、枣滕矿区的滕南和临沂矿区南部作为“一通三防”事故的重点防护区域；淄博矿区、枣滕矿区东部陶枣煤田、肥城矿区和黄河北矿区作
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为水害事故的重点防护区域。
山东省非煤矿山事故可能发生的区域及开采矿种是：临沂、枣庄、泰安市境内的石膏矿；淄博、莱芜、潍坊市境内的铁矿；济南、淄博市境内的耐火黏土矿；烟台、临沂、青岛、威海市境内的金矿。尾矿库主要分布在烟台、淄博、莱芜等市辖区内。
(四)应急救援体系及演习
应急救援体系由国家矿山救援中心、区域矿山救护大队组成。矿山救护队实行军事化管理，区域救护大队实行大、中、小队3级指挥。各矿山企业按就近原则与矿山救护队签订救护协议。
矿山救护队应根据所服务的矿区特点，制定训练计划，定期进行演习。
(五)应急救援物资和设备
(1)矿山事故应急救援物资和设备储备，以各矿业集团公司、各矿山设备物资库、部分生产厂家和省煤矿排水设备租赁站等为主储备。省、市、县建立应急救援物资和设备信息库，形成信息网络。
(2)救援物资设备的调运。根据救援的需要，由应急救援指挥部随时调集各种储备库的物资。
(六)事故报告和现场保护
1、通讯联络
省煤炭局值班室电话(略)；省安监局值班室电话(略)。
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2、事故报告
(1)煤矿事故发生后，事故发生单位应按照有关规定，立即将事故情况上报省煤炭局值班室，省煤炭局值班室应立即向省政府值班室和省安监局值班室；非煤矿山事故发生后，事故发生单位应立即报告当地安监部门，并立即逐级报告至省安监局，由省安监局向省政府值班室和国家安监局值班室报告。
(2)事故发生单位应在事故发生后24 h内写出事故书面报告，逐级上报。事故报告应包括以下内容：①发生事故的单位及事故发生的时间、地点。②事故单位的经济类型、企业规模。③事故的简要经过、遇险人数、直接经济损失的初步估计。④事故原因、性质的初步判断。⑤事故抢救处理的情况和采取的措施，并附示意图。⑥需要有关部门单位协助事故抢救和处理的有关事宜。⑦事故报告单位、签发人和报告时间。
3、事故现场保护
事故发生后，事故单位应保护好事故现场；当地公安部门应迅速赶赴事故矿井，负责做好警戒保卫和维护治安秩序。
(七)事故应急救援
(1)省煤炭局或安监局接到事故报告后，应立即向省特大生产安全事故应急救援领导小组报告，由领导小组确定是否启动本预案。确需启动本预案的，立即按本预案组成指挥部赶赴现场实施指挥，并通知专业救助力量赶赴现场实施救护。
(2)抢险救灾原则包括：①统一指挥原则。抢险救灾工作必须在指挥部的统一领导和现场抢救指挥部的具体指挥下开展。②自救互救原则。事故发生初期，事故矿井应按照《矿井灾害预
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防和处理计划》积极组织抢救，并迅速组织遇险人员沿避灾路线撤离，防止事故扩大。③安全抢救原则。在事故抢救过程中，应采取措施，确保救护人员的安全，严防抢救过程中发生事故。矿山救护队必须设立井下救护基地，并设待机队伍。④通讯畅通原则。井上下应设立专线指挥电话，并保持畅通。(八)现场医疗救护紧急措施
应急医疗救护，主要利用煤矿企业和当地医疗单位的医疗队伍进行紧急救护。需要时，由应急救援指挥部紧急调集其他区域的医疗救护队伍和医疗器械参与救护。 (九)其他
其他内容包括：山东省矿山特大生产安全事故应急救援指挥部成员联系表；山东省矿山特大生产安全事故应急救援指挥部办公室成员联系表；山东省矿山救护队通讯录；山东省矿山特大生产安全事故救援物资储备单位通讯录；山东省矿山特大生产安全事故应急救援专家通讯录；山东省矿山事故医疗救援单位通讯录等，其详细内容略。
二、企业预案编制实例参考国家安监总局、国家安全生产应急救援指挥中心编制的《煤矿企业安全生产事故应急预案编制技术》
第三讲 当前，煤矿灾害预防工作中需要思考的几个问题
第一节 为什么每起特大事故都存在“安全第一”不落实的问题？
“安全第一”是国家安全生产方针的首要原则。但通过重大事故的调查发现，有的矿长在思想上还是存在重效益轻安全的问题。
通过对我省2000－2007年近40起重特大煤矿事故的调查分析，发现有一条规律，事故的深层次原因中，都存在没有正确处理好效益与安全的关系问题。下面结合近期的特大事故来剖析这个问题。
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以2006年枣庄联创公司“2.23”煤尘爆炸事故为例。
2006年2月23日18时50分，枣庄联创实业有限责任公司16108采煤工作面发生一起特大煤尘爆炸事故，当场造成15人死亡，12人受伤（其中：3人在医院经抢救无效3日后死亡）,共死亡18人。直接经济损失459.4万元。
矿井开拓方式为斜立井多水平开拓，主采14、16层煤，现生产水平两个，-420米水平布置一个采区，即144采区，-525米水平布置两个采区，即143采区和161采区，矿井共布置3个回采工作面（其中，14层煤2个面、16层1个面，3个采煤面均为薄煤层对拉工作面），14个掘进工作面。矿井开采顺序为前进式开采，工作面为走向长臂后退式开采。
2005年度矿井瓦斯等级鉴定结果为低瓦斯矿井，矿井瓦斯绝对涌出量为3.66 m3/min， 相对瓦斯涌出量2.596 m3/t；2005年10月份经煤炭科学研究总院抚顺分院鉴定16层煤煤尘爆炸指数为40.2%，具有强爆炸危险性；煤层具有自燃倾向性，属于自燃煤层。
事故发生地点为-525米水平十六层煤161采区16108对拉采煤工作面上面，距该工作面轨道巷45米处，该处有落差约0.35米的断层。该面于2005年6月16日开始回采，工作面走向长度为621米，工作面总长度210米，上面长度77米。煤层厚度0.55米，煤层倾角6-8度，已经推采 347米。煤层结构简单，直接顶为十层灰岩，打眼放炮落煤，刮板输送机运煤，单体支柱支护，三-四峒控顶，最大控顶距4.1米，最小控顶距3.1米，循环步距1.0米。采用全负压通风，轨道巷进风，运输巷回风，工作面需要风量492m3/min，实际进风量519m3/min，其中上面208 m3/min。
事故当班下井人员分布及伤亡情况：事故发生单位采煤六区，为枣庄市粘土矿劳务承包合同人员，当班出勤66人，灾区范围27人，其中，当场死亡15人，受伤12人（后有3名重伤人员经抢救无效死亡）。
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事故原因及性质
（一）直接原因
该矿16层煤煤尘具有爆炸危险性，16108采煤工作面没有采取洒水防尘措施，造成煤尘堆积，由于放炮员在处理16108工作面上面断层带底板岩石时，违章放炮和因断层裂隙增多造成乳化炸药爆炸过程中产生的滞后火焰，引爆工作面扬起的煤尘，导致煤尘爆炸。
（二）事故间接原因
1、联创公司综合防尘措施落实不到位，16108炮采工作面实施干打眼，工作面放炮后没有采取洒水清尘措施，没有及时清扫浮煤。
2、联创公司安全管理混乱，井下放炮管理制度不落实，该工作面放炮前没有撤离工作面作业人员，没有坚持\"三人连锁\"放炮制度；职工安全教育不到位，安检员没有尽到监督职责，部分干部职工安全意识差，在作业过程中违章蛮干。
3、枣庄市市中区粘土矿，作为煤矿工程施工承包单位，没有履行与联创公司签订的安全生产管理协议中的有关规定，综合防尘措施落实不到位，职工违章作业。
4、枣庄矿业集团公司安全监管不到位，监督及检查工作不力，对联创公司存在的安全隐患失查。
（三）事故性质
经现场勘查、调查取证、技术分析等工作，认定这是一起责任事故。
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事故调查后提出的防范措施
1、切实加强矿井综合防尘工作，严格执行湿式打眼、放炮前后洒水等综合防尘措施，保证防尘设施的正常使用。
2、矿井必须加强放炮管理工作，严格执行 \"一炮三检\"、\"三人联锁放炮\"等各项放炮管理制度，严禁放明炮、糊炮等违章放炮行为，加强火工品管理。
3、要进一步落实和完善极薄煤层采煤工作面安全技术措施，尤其是在通风和瓦斯、煤尘治理及监测监控等方面要强化管理，并积极推广应用极薄煤层防尘、放炮新工艺、新技术。
4、加快对极薄煤层采煤方法的研究，改革采煤方法；改善劳动组织结构，提高薄煤层采煤机械化、自动化水平。
5、强化职工培训，加强宣传教育，促使职工牢固树立\"安全第一，预防为主\"的思想，增强职工的安全意识，提高职工按章作业的自觉性，杜绝违章作业。
6、联创公司要进一步健全各项安全管理制度，并采取有效措施保证各项制度落实到位，加强干部职工安全思想教育，提高干部职工安全生产法律意识，牢固树立不安全不生产的思想。
7、枣矿集团公司要加强对联创公司安全管理，认真吸取该起事故教训，从思想上引起高度重视，贯彻落实好党的\"安全第一，预防为主，综合治理\"的安全生产方针，切实摆正安全与生产的关系，加大安全隐患排查治理力度，真正把国务院两个重要文件精神落到实处。
通过联创“2.23”重大煤尘爆炸事故的调查可以看出以下深层次问题：
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一是煤矿应急救援预案和煤矿灾害预防和处理计划都有，但没有真正落实。特别是16层煤煤尘爆炸指数为40.2%，具有强爆炸危险性；综合防尘措施落实不到位，16108炮采工作面实施干打眼，工作面放炮后没有采取洒水清尘措施，没有及时清扫浮煤。在处理断层矸石时，没有严格执行 \"一炮三检\"、\"三人联锁放炮\"等各项放炮管理制度，存在放明炮、糊炮等违章放炮行为。
二是企业负责人在处理薄煤层开采技术上，仍采用落后生产技术，反映了重效益轻安全的思想。极薄煤层的开采，本身就存在着放炮前后洒水给工作面操作人员带来工作环境差的问题，这是生产条件先天不足的客观事实。也是工人违章作业的原因。许多破产改制矿井，由于中厚以上煤层已经开采结束，薄煤层和边角煤的回采占地质可采储量的比重很大。所以，如何在践行安全第一的指导思想上，需要做深层次的思考。
第二节 灾害预防工作中存在哪些突出问题？怎样才能真正做到“预防为主”？
“安全第一”是正确处理生产与安全的关系的首要原则。要做好安全工作，要求我们在树立安全观念的基础上，高度重视“预防为主”的方针。结合事故案例，我们分析一下当前煤矿在编制和实施灾害预防和处理计划中存在的突出问题。
煤矿企业应按《安全生产法》、《煤矿安全规程》等法律法规、规章的规定编制全矿井的灾害应急救援预案。它分地面和井下两个部分，地面部分包括矸石山、坑木场、机修厂、洗选(煤)厂、贮煤仓(场)、办公楼等地点的事故应急救援预案。井下部分包括发生在井下的事故应急救援预案，即《矿井灾害预防和处理计划》。处在地面的绞车房、主要通风机房、压风机房、瓦斯抽放泵房、防灭火灌浆池(场)等场所的事故应急救援预案应在《矿井灾害预防和处理计划》中编制。
地面场所事故大多为火灾、矸石山自燃爆炸、机电事故等。发生事故时的救援力量多为消
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防队或本矿职工，很少调用矿山救护队。救灾的决策相对于井下事故较容易，指挥人员多为相关场所的负责人，所需的救灾器材也较井下容易调用，人员的疏散也较容易开展通信联络较容易畅通。但是，目前不少矿井对地面事故的应急救援不够重视，甚至很少或没有编制应急救援预案。因而在发生事故时手忙脚乱，胡乱抢险。例如，2005年5月15日，河南平顶山四矿于19时40分矸石山因内部自燃引发多次爆炸，死亡8人，冲毁100 m外的平房18间，爆炸时抛出矸石、粉尘3万多吨、位移200多米，造成122人灼伤(其中，矿山救护队指战员47人，还有一些领导同志)。
《矿井灾害预防和处理计划》是预防灾害事故发生的行动准则，是处理灾害事故的行动纲领。它是在认真辨识并评估本矿危险源的基础上，总结本矿防灾抗灾经验教训的前提下编写的。它由文字说明、附图以及消防材料设备和必需工程规划表组成。文字说明既要详尽确切，又要避免繁琐冗长，并尽量采用示意图和表格表示。《矿井灾害预防和处理计划》必须贯彻预防为主的方针，应能起到防止事故发生，并在一旦发生事故时，能有效地防止事故扩大和迅速抢救受灾遇险人员。
矿井灾害预防和处理计划编制存在的主要问题
一、内容不全，遗漏颇多
有的矿对危险源没有很好地进行辨识和评估，在《矿井灾害预防和处理计划》中没有制定相应的预防和处理措施，一旦事故发生又不能冷静、有序地进行救灾，造成事故损失巨大。其主要表现有以下几个方面：1、对某些灾害未做出预计。例如：1990年5月8日，鸡西小恒山矿在带式输送机斜井输送带搭接处，由于违章作业，发生1起火灾事故。在事故初期抢险救灾指挥失误，火风压造成风流逆转，井下1477人无自救器，不知道避灾路线，最终造成80人死亡，直接经济损失560万元。该矿在编制《矿井灾害预防和处理计划》时，没有编入带式输送
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机斜井防灭火措施，审批时也没有把关，防灭火的设施设备也不齐全，致使灾害发生，损失惨重。1994年2月12日，徐州义安矿一280m水平转载用的带式输送机摩擦着火，由于在《矿井灾害预防和处理计划》中，对转载机巷防灭火措施未做重点考虑，防火措施不全，事故初期值班领导指挥抢险不力，工人应变能力差等原因，造成14人死亡，直接经济损失80多万元。
2、多数煤矿对全矿突然停电、主要通风机停风的危害性认识不足，在《矿井灾害预防和处理计划》中未编入防治措施，一旦出现情况，往往造成重大伤亡。全矿突然停电，主要通风机停风如不及时正确地处理，往往会酿成重大灾害。因为：停电使主要通风机停转，井下无风造成瓦斯积聚，一旦送电，可能引起积聚的瓦斯爆炸；停电使水泵不能排水，时间长了可能造成淹井事故；压入式通风矿井，全矿井上下停电，主要通风机停转，可能从封闭的火区或采空区中泄出CO、N2、CH4，造成中毒或窒息等事故。例如：1942年4月26日某煤矿发生瓦斯煤尘爆炸，死亡1594人；1994年5月4日湖南某矿3121运输巷道发生瓦斯爆炸，伤5人；1996年9月16日湖南某矿处理火灾时发生从采空区中涌出的瓦斯爆炸，伤2人；1997年1月2S日河南某矿瓦斯爆炸，死亡31人；1999年8月24日平顶山某矿瓦斯爆炸，死亡55人，直接经济损失约650万元；2000年12月3日山西某矿瓦斯爆炸，死亡46人。这些案例的起始原因均是因为全矿突然停电，主要通风机停风，处理措施不当引起的。
另外，1982年9月7日河南某矿采空区高浓度N2泄出，造成缺氧窒息死亡13人；1994年6月7日甘肃某矿，在零时05分矿井上下停电，主要通风机停风，封闭火区CO涌出造成11人死亡：1998年8月30日黑龙江某矿临近小井火区内CO涌出，造成9人严重中毒；2000年5月4日山西某矿火区内CO涌出，影响综采工作面撤出设备，处理措施不当，引发火灾气体爆炸等案例，都是压人式通风矿井主要通风机停风后引发的事故。山西晋城市属煤矿在1990～1999年45起瓦斯爆炸重特大事故中有16起是因主要通风机停转，采用自然通风而引的瓦斯爆炸。乡镇、个体煤矿因通风不正常发生事故更多。因此，必须把全矿井突然停电视为可能产生重大事故的重大隐患，制定安全措施，并编入《矿井灾害预防和处理计划》中。全矿突然停电后应采取的安全措施包括：①受停风影响地点必须立即停止工作，切断电源，将采掘
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工作面人员撤至进风巷，必要时撤至地面。②打开井口防爆门(盖)和有关风门，充分利用自然通风。③各地瓦斯检查员汇报瓦斯、放炮情况，检查井下正在检修的电气设备是否处于送电状态，若是，必须予以断开。④派救护队加强瓦斯涌出异常地区的瓦斯检查；加强采空区，特别是封闭火区有害气体(CH4、N2、CO、C02)的检查。⑤井上来电后，及时启动主要通风机，并检查回风井防爆门(盖)是否关闭。⑥当确认井下处于安全状态后，有害气体不超限时，才向井下采区、采掘工作面等逐级送电。⑦制定安全措施，正确排放积存的瓦斯。3、有的煤矿在《矿井灾害预防和处理计划》中没有写明灾害预兆或避灾路线，致使出现事故预兆时，工人不知道避灾；或者发生事故后，不知道沿什么路线避灾，造成事故损失扩大。二、针对性差，应付检查有些煤矿的《矿井灾害预防和处理计划》只是泛泛地写，格式化地写，针对性差。甚至只是为了应付差事，应付检查，没有起到真正的作用。有极少数矿井，不知道《矿井灾害预防和处理计划》中应该写什么、不应该写什么，甚至等同于编写培训教材。例如，某大型低瓦斯矿井、无瓦斯喷出现象，而在《矿井灾害预防和处理计划》中写了很长篇幅的“喷出预兆”、“预防喷出的措施”；同时写明“爆炸、火灾、水灾事故避灾路线由各采掘队自行拟定”。有的小型矿井(特别是个体、乡镇矿)，用钱找人写该矿的《矿井灾害预防和处理计划》，编写人员对该矿情况一无所知，胡乱编写。写出的内容，矿长和安全副矿长不知道什么意思，完全用于应付检查。三、方案单一，可操作性差《矿井灾害预防和处理计划》中的预防措施，特别是抢险救灾措施写的不具体，或者方案单一，没有考虑灾情变化时的方案变化。因而，显得可操作性差。例如：写明火火灾处理不写风流调度方法，或只写某一种风流调度方法，没有考虑在火灾发生＿＿发展＿＿扑救＿＿熄灭不同阶段对风流控制的不同要求和应采取的不同风流调度方法，致使在火灾后，指挥者心慌意乱时下达错误的调风命令，使灾害损失扩大；在写爆炸事故处理时，既不写处理过程中的风流控制，又不写在恢复通风巷道和通风设施时的安全注意事项，造成救灾时瓦斯连续爆炸。
四、缺乏有效地通知灾区人员撤退的方法
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《矿井灾害预防和处理计划》中多数煤矿没有写明通知灾区人员撤退的方法，或单纯依靠电话下达撤人命令。通知人员撤退方法只单纯依靠电话，一旦电话无人接听，就束手无策，没有后续的方法，造成人员伤亡。
1988年5月29日9时05分，霍州圣佛矿北下山采区327掘进巷道发生瓦斯爆炸事故。9时07分，矿调度室接到采煤一队的电话汇报后，9时08分左右立即通知了矿长、副矿长、矿总工程师和安监站站长。9时10分左右，郑家沟通风机房向矿调度室汇报：“主要通风机运转声音不正常，出口冒黑烟。”矿调度室当即命令井下采煤三队和掘进一队全体人员向外撤，但电话无人接听，撤人命令得不到贯彻执行，导致灾区57人中3人脱险，4人受伤住院治疗，50人死亡。如果有迅速可靠的通知人员撤退的方法，或者该矿在电话不通的情况下，采取了有效的通知人员撤退的措施，估计伤亡人数会大大减少。
2004年11月28日，铜川陈家山矿瓦斯爆炸死亡的166人中，有一些人就是因为没有接到发生事故命令撤人的电话，误入灾区而牺牲的。
五、缺乏准确统计灾区人数的方法
《矿井灾害预防和处理计划》中很少写出统计灾区人数的方法，更缺乏准确统计灾区人员和升井人数。这样，容易造成救灾失误。例如：
1996年6月13日，淮北芦岭矿10214改造机巷放炮引起火灾，抢救指挥部命令救护队进入采煤工作面救人，由于火灾后引发多次瓦斯爆炸，加上从采煤工作面进风巷进入的3名救护指战员没带备用呼吸器、备用氧气瓶和灾区电话等一系列原因，造成此3名队员死亡。事后查明，该采煤工作面人员早已撤出。
四川太平矿在侦察火区时，1名救护队员因害怕早已离开灾区回家，而为寻找该队员，造
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成6名救护队员(含1名中队长)因02用尽而牺牲。
六、避灾路线单一，未写明避难硐室位置，难以知道避灾人员确切的避灾地点
不少矿井的《矿井灾害预防和处理计划》中，在写避灾路线时，只写沿某某路线撤退，而没有写明一旦这条线受阻时，又改向何处撤退，或点明何处有永久避难硐室，或在何处可建临时避难硐室。这不利于遇险人员的安全撤退，也更使救灾人员难于预计遇险人员的避灾地点。增加了施救的难度，甚至施救失误。例如：1997年4月15日22时20分，兖州矿业集团公司济宁二号矿在1305工作面轨道平巷施工迎头发生透水，10名施工人员遇险，抢救中除加速排水外，决定将洒水管改为压气管，强行向估计人员避灾地点送风，以延长其待救时间。19日6时32分，救出了其中的7人(另3人遇难)。据被救出的7人讲，他们7人并不是在掘进迎头避难，而是在距迎头160m左右的绞车硐室处躲避，随着水位的上升，他们站到硐室中干式变压器上，并采取了一系列的自救措施，3h后，他们都感到呼吸有点沉闷，不久发现附近水中泛气泡，随着气泡的冒出，他们顿感清醒，又发现水位在下降，更增加了他们自救的信心，直至86h后被救出。原来，由洒水管改的压气管正好在遇险人员躲避处有一断裂口，造成压缩空气漏出，使7人保全了生命。若无此漏气口，他们躲避处的空气只够维持20多小时。
由于对灾区人员具体的避灾路线和避难地点掌握不清，分析不准，延误了及时抢救，造成人员死亡的案例屡见不鲜，在《矿井灾害预防和处理计划》中多列几条避灾路线、写明避难硐室地点有利于遇险人员避灾，也有利于及时抢救。当然，研制应用井下人员跟踪仪器设备，更有积极意义。
七、安全设施设备不完善，难以应对灾变
无井下消防材料库或永久避难硐室，或者其内应设置的设施、设备(自救器、压气、电话、等)没有安设。例如：徐州义安矿，斜井一280m水平井底附近变电所、绞车房、胶带机比较集
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中，而井下又未设消防材料库，在1994年2月12日一280m水平转载用的带式输送机发火后，工人找不到消防材料无法灭火，救护队救灾时由地面输送消防器材，影响了救灾，造成14人死亡。有的矿通风线路(从进风井口至回风井主要通风机入口)长达万米以上，没有在适当地点设置永久避难硐室，一旦发生事故，工人很难逃生获救。八、例行公事，不认真批复
绝大部分矿务局(集团公司)对所属矿井上报的《矿井灾害预防和处理计划》都能认真研究，对其中存在的问题或不足做出切实的批复。但也有的矿务局(集团公司)对上报的《矿井灾害预防和处理计划》不能细致审阅，发现不了其中存在的问题，只是例行公事的写几条批复，廖廖几句话。然而，也有的批文中写得很多，洋洋数万字，其内容包括上报的《矿井灾害预防和处理计划》中已有的，或把法律法规、规程、规章的有关规定抄上一遍，抓不住重点，对该矿的实际问题和上报的《矿井灾害预防和处理计划》中存在的问题没有针对性。九、贯彻不力，培训不够
编制《矿井灾害预防和处理计划》的目的是预防事故的发生和确定处理事故的行动纲领，减少事故损失。因此，对已批复的《矿井灾害预防和处理计划》必须通过培训学习，让全矿井所有人员都必须了解其全部内容，掌握与其有关的条文要求。可是，有的矿井，对批复的《矿井灾害预防和处理计划》贯彻不力，培训不够，只是在工人的班前会或班后会念一遍，草草学习一下，相关人员(特别是工人)对其中的相关内容并不真正了解，更谈不上掌握了。对其中需要操作的内容并不熟悉，因而在发生事故时出现一些不该发生的事，如不带自救器下井，打不开自救器，不会正确佩用自救器，不会使用灭火器灭火，不能正确的用水灭火，不能正确的避灾自救，遇到事故时不能及时汇报和积极救灾。有的领导不能按《矿井灾害预防和处理计划》中制定的事故处理条文进行抢险救灾等。
十、一编了之，不及时修订
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《煤矿安全规程》规定，对《矿井灾害预防和处理计划》必须根据矿井具体情况及时修改。可是，有的矿井生产环境变了，如采掘布局改变、通风系统改变、地质开采条件改变等，导致危险源变化，发生事故的可能性(几率)也发生了变化，避灾路线也改变了，本应对《矿井灾害预防和处理计划》进行及时修改和重新进行培训学习和贯彻，而有的矿井未能及时修订和重新贯彻，让《矿井灾害预防和处理计划》变成脱离实际的一纸空文。
十一、很少进行救灾演习，难以发现不足
很少有矿井进行救灾演习，因此难以发现《矿井灾害预防和处理计划》中存在的不足(遗漏或不符合实际情况)；难以发现工人对避灾自救互救知识的掌握程度。难以发现相关单位之间的协调情况。例如：吉林舒兰局东富煤矿二井井下+112m水平水泵房休息室发生一次恶性火灾事故，死亡68人、轻伤6人，直接经济损失22万多元。该矿水泵房为木支架，休息室为木板房，硐室内用10个100w灯泡取暖，没有防火门，又没有独立通风系统，没有灭火设备，水泵工擅离职守，泵房和休息室无人看管，使火灾蔓延到变电所。火灾发生后，各级领导瞎指挥、乱行动，决定主要通风机反风，但闸门冻结失灵。在救灾人员未撤到安全地点的情况下，又实现了反风，致使3名井长、1名科长中毒。矿山救护队进入灾区准备打井开风巷风门，使风流短路，因不熟悉巷道，迷失方向，造成5人中毒。井下工人不知避灾路线，又无自救器。这一系列失误造成损失惨痛。假若认真编制并贯彻了《矿井灾害预防和处理计划》，而且进行了救灾演习，肯定不会造成如此混乱的局面和众多人员的伤亡。十二、束之高阁，无人问津
《矿井灾害预防和处理计划》是在总结本企业过去在防灾抗灾经验教训的基础上，经多人、多次反复研究讨论，在冷静的情况下编写的，而且经过了上级的批复，应作为事故预防的行动准则和处理灾变的行动纲领，在预防事故和处理突变中发挥重要的指导作用。矿领导及有关单位应据《矿井灾害预防和处理计划》适时检查相关单位对事故预防工作的落实情况，一旦发生灾变时应据《矿井灾害预防和处理计划》及时正确地进行抢险救灾。可是，有的矿井，把《矿
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井灾害预防和处理计划》放在办公室抽屉中或书柜内，束之高阁，从不问津，既不据此检查事故预防工作进度，发生事故时也不拿出来作为决策的依据之一，想当然地、主观地去进行救灾决策，往往因心情紧张、救灾经验不足，导致决策失误。
综观各矿编制的《矿井灾害预防和处理计划》，形式多种多样，内容不尽相同，各有其优点，也不同程度地存在一些问题，如何使《矿井灾害预防和处理计划》起到应急救援预案的作用，在预防事故和处理灾害中发挥指导作用，还需进一步研究和思考。
第三节 华源事故警示我们在综合治理工作中还存在哪些突出问题？
继《安全生产法》用法律的形式提出“安全生产管理，坚持安全第一、预防为主”的方针之后，国家又增加提出了“综合治理”的方针。作为煤矿企业怎样才能实现综合治理？
怎样理解综合治理的全方位预防？
2007年的华源“8.17”特大透水事故灾难，警示我们在制定应急预案的时候，不仅要注重井下的隐患治理，还要高度重视地面自然灾害对矿井的威胁。
华源矿业有限公司“8.17”洪水淹井事故灾难分析
1、事故灾难发生经过
2007年8月16日至17日，新泰市连续两天集中强降雨，导致山洪暴发，流经华源矿区的柴汶河水位暴涨漫过河岸，漫溢的洪水冲蚀河岸，掏空基础，最终冲开约65米的决口，冲入落差约5米的岸外低洼处，在洪水强烈冲刷作用下，形成三个集中溃水点溃入井下。
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19日7时30分，井下水位升至+92.6m，矿井被淹。该矿井最大垂深为1117米，工作面距井口最远距离为11099米，由于溃水流量大、速度快，水流湍急，增加了撤人难度，当班井下作业人员756人，有584人安全升井，172人被困井下遇难。
2、事故灾难发生的原因
经气象、水利、地质和采矿等方面专家组成的专家组，对溃水矿井周围的地形地貌进行GPS测量，对溃水通道采用地质雷达探测，查阅了水利、地质、气象、采掘工程等方面的资料，对事故灾难前后当地的降雨量，柴汶河上游洪水汇集情况，河道行洪能力，河岸决口处地形地貌和岩石特征，溃水区域的地表特性、地层岩性及溃水通道的形成等因素进行了全面的分析和论证。总的认为，导致这起严重自然灾害引发的事故灾难，主要原因为：
一是突降暴雨。2007年进入主汛期以来，新泰市降水明显增多，降水量为192.2mm，较常年多一倍，16日4至18日6时，柴汶河上游又突降大暴雨，降水量为262.3mm，三天降雨量为50年一遇，而且主要集中在17日2时至15时，这一时段降雨量占本次降雨量的70%，为70 年一遇。
二是山洪暴发。柴汶河上游北、东、南三面环山，土层薄、地表植被不发育，水土保持能力差，加之地形坡度大，大面积出露的古老变质岩持水能力差，降水易于汇集，雨水汇集后流速湍急，形成的地表径流量大，导致山洪暴发。
三是河水猛涨。山洪暴发后，17日9时柴汶河上游东周水库在水位比汛末允许蓄水位低0.07m时,开始泄洪，14时30分达到最大泄洪流量538m3/s，水库下游降水通过渭水河、平阳河、东周河、东干渠、西都冲沟等汇入柴汶河，最大洪峰流量1840m3/s，大大超过柴汶河的行洪能力1089 m3/s，导致柴汶河最高水位超过河岸高程0.85m，洪水漫溢。
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四是河岸决口。柴汶河河岸决口处位于磁莱铁路柴汶河大桥上游335m处左岸，该处多河交汇同时来水，流量大、流速快，水流紊乱湍急，对河岸形成强烈冲刷剥蚀；该处河岸地层以砂性土为主，结构松散、粘结性差、透水性强，易渗漏，容易被流水侵蚀。洪水漫溢后，很快将河岸基础掏空，最终被冲开65m决口，洪水冲入落差约5m的岸外低洼处。
五是洪水淹井。河岸决口后，洪水巨大冲刷力造成约4.4万立方米的冲刷区，形成了三个集中溃水点：第一个在冲刷区的西南端，形成了直径约50米、深度10米左右的锅底状塌陷坑，其坑底明显见到地层断裂下陷；第二个在冲刷区的南端，形成了一个直径为80米、深6-8米的塌陷坑；第三个是水流在通过废弃砂立井周围受阻时，形成强大涡流，将砂立井井筒周围剥离近12米深，形成约60米长、30米宽、10米深的塌陷坑。洪水通过三个集中溃水点沿空洞裂隙进入井下。溃入井下的水量约1260万立方米，砂石和粉煤灰约30万立方米，导致淹井。
综上所述，认为华源矿业公司“8.17”溃水淹井事故灾难是一起严重自然灾害引发的事故灾难。
3、事故灾难调查中发现的主要问题和薄弱环节
这起由严重自然灾害引发的事故灾难，同时也暴露出了政府、部门和企业在应对自然灾害、防范生产安全事故等方面存在的一些问题和薄弱环节，主要有以下几个方面：
（一）对安全生产工作的极端重要性和复杂性认识不足，一些地方和企业安全生产责任制和防范措施没有落到实处。多年来，山东省末发生重大洪涝灾害，近几年来也没有发生特大安全生产事故，一些地方政府、部门和企业产生了麻痹松懈思想，政府和企业的两个主体责任在某些环节没有得到坚决、全面地落实，抓安全生产的力度不大，措施不得力，监管不到位，而正是这些基础基层安全生产责任制的不落实，在严重自然灾害发生时，暴露出许多薄弱环节，造成洪水淹井人员伤亡。
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（二）对严重自然灾害可能引发事故灾难重视不够，缺乏防范。政府各部门之间、部门和企业之间对自然灾害的发生缺乏有效、快捷的信息共享和协调联运机制，气象预报、防洪预警和灾害预防机制不够健全，手段落后，应对暴雨和山洪的防汛方案措施针对性不强。对自然河道的危险河段排查不够，尤其是对曾出现过险情的区段没有采取有效整治和监控措施，行洪河道堤岸不稳固，承载能力低。河道汛期巡查工作不落实，没有及时发现险情。
（三）隐患的排查治理工作措施不到位，力度不够。当地政府对河道中树木和障碍物隐患的排查整治工作力度不够，治理不彻底，直接影响了河道的行洪能力；华源矿业公司对于历史上采砂形成的洼地及其积水这一隐患对井下作业的危害严重性认识不到位，对煤矿安全监察机构多次下达的隐患整改指令落实不到位，仅限于填平使之不再积水，没有针对该位置地质条件复杂而采取根治措施，同时，也没有制定针对性的应急预案。当地有关部门对历史上煤矿私挖乱采造成的事故隐患排查治理不彻底，给矿井安全埋下了重大隐患。
（四）河砂和煤炭资源管理存在漏洞。对溃水区内的河砂资源，当地政府没有明确的监管部门，有关部门也没有依法行使相关职能，查处整治力度不够。对过去存在的煤矿违法违规超层越界开采破坏防水岩层，滥采保安煤柱等行为底数不清，整治力度不够，同时存在多个煤矿在同一井田范围内开采的状况，给矿井埋下重大隐患。
(五)对破产改制的煤矿企业安全生产监管责任不清，安全生产管理弱化。华源矿业公司由新矿集团张庄煤矿破产改制成为股份制企业后，泰安市人民政府确定“破产改制重组的山东华源矿业公司仍由新矿集团公司管理”，新矿集团公司以与华源矿业公司无资本联结关系等情况为由，制定了《关于华源矿业公司作为新矿集团松散层企业管理的通知》，对华源矿业公司的管理采取一事一议及“不告不理”的原则，在安全管理方面，仅负责上级有关安全生产通知的下达，末与华源矿业公司签订安全生产目标管理责任书，末对华源矿业公司实施安全生产监督检查和考核，也没将这种管理方式，尤其是末将安全生产管理方面的实际情况书面告知泰安市政府。
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2006年3月，省政府办公厅鲁政办发明电[2006]35号文件明确规定，“关闭破产后新重组为非国有企业且继续从事煤炭开采的，其安全监管职责由企业所在地政府负责”，泰安市政府和新矿集团均未就落实华源矿业公司的安全生产监管职责采取措施，造成了华源矿业公司安全生产监管的主体不清、实际监管缺失。
（六）企业安全生产责任制不落实，没有严格执行国家有关法律法规。改制以来，华源矿业公司末向上级有关部门主动反映和报告安全生产工作情况。对突发性自然灾害可能给矿井安全造成的危害，对水库、河流可能发生泄洪、河岸溃口给矿井安全带来的威胁，估计不足，认识不到位，隐患排查整治不彻底。应急预案不完善，矿井防洪预案中汛期险情不全，抢险措施针对性不强，没有灾害性天气停产撤人的应急措施。企业没有严格贯彻落实国务院安委会、省政府及省安委会关于灾害性天气停产撒人的要求。8月17日，即使数次接到上游水库泄洪通知的情况下，仍安排正常生产。事故发生时，井下作业人员比有关规定多61人，再加上151名检修人员，增加了事故灾难的遇险人数。发现井下透水后，没有及时做出一次性撤离升井的决定。而是分三次下达撤人命令，延误了部分人员的最佳撤离时机。事故灾难发生后，没有在规定时间内按程序立即上报，贻误了当地政府在第一时间组织抢救的时机。
4、灾难发生后应急预案应增加的防御措施
一是加强突发公共事件的监测预警。完善突发公共事件监测网络，增加监测点，扩大监测覆盖面，不断提高监测水平。对监测中发现的不稳定因素，开展风险分析，及时做出预测。根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件及时进行预警；
二是搞好突发公共事件趋势分析。建立突发公共事件趋势年度分析制度。每年年初，省政府应急办组织有关部门对全省自然灾害、事故灾难面临的形势、发展趋势及其成因进行认真分析、研究，提出主要对策措施。各级、各部门、各单位都加强突发公共事件的趋势分析工作，
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细化应对方案，采取有力措施，防患于未然。
山东人民政府办公厅下发了《关于认真做好突发公共事件预报预警和预防工作的通知》（鲁政办字[2007]145号）。为贯彻落实国务院《研究加强突发公共事件预警工作专题会谈纪要》（国阅[2007]76号）精神，健全体制、完善机制，明确规定了有关部门职责：
(1)省气象局要进一步健全完善综合气象监测系统，构建全省区域加密自动气象站网，重点加强灾害多发区、沿湖、沿海、沿河等区域的灾害性天气气候监测网建设，提高监测精度；加快气象信息技术保障系统建设，提高气象信息传输安全稳定性和传输效率；加快气象灾害预报预测系统建设，重点加强短时临近天气预报系统建设，不断提高台风、暴雨、雷电等突发灾害性天气的预报时效。建立健全省、市、县三级气象灾害预报预测体系；省气象局、省水利厅、国土资源厅等部门要加强沟通和协调，建立健全气象灾害及其次生衍生灾害会商分析制度，综合运用多种探测信息和预报预测技术，做好灾害预警信息制作与发布工作。
（2）省水利厅要加快实施水库监控测报系统建设，提高工程自动化水平；搞好水库除险加固和河道综合治理，加强防洪工程建设和管理，做好跨汛施工工程管理和河段工程修复，严格落实防汛责任制;，并加强监督检查；要研究建立汛期动员沿河、沿湖、沿库群众参与巡查
（3）省地震局要根据年度地震监测预报短临跟踪工作方案，强化震情短临跟踪工作，落实震情会商制度，不断提高震情监测和地震分析预报水平，缩短速报时间，提高预报精度。
（4）省安全生产监督管理局、煤炭工业局和山东煤监局要进一步加大对各类生产单位安全隐患排查和治理整改工作力度，对重点隐患和重大危险源实施动态监控；密切与气象、水利、国土资源、地震等部门的联系沟通，延伸信息传送并做出相应工作部署，建立健全灾害性天气和紧急情况停产、撤人制度。
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（5）省委宣传部、省广电局会同有关部门、有关单位抓紧研究制定播报预警信息的办法，增强预警信息发布的覆盖面和时效性，并加强对相关广播、电视频道和电台的指导、考核。
（6）省信息产业厅会同通信管理局协调各通信公司、网站加强预警信息的发布，加大公益性应急短信息的发布频率。省信息产业、省政府应急办要加强协调，推动政府应急平台建设。
三是解决历史遗留问题。山东人民政府办公厅下发了《关于解决矿产资源开发整合工作中有关问题的紧急通知》（鲁政办发明电[2007]145号），要求在资源开发整合过程中必须解决“矿中矿”问题，对于煤、金矿、铁矿、石膏等重点矿种，凡同一矿体（井田）有多个采矿主体的，必须进行整合；所有在地下开采矿山（开采液体矿产的除外）井田范围上部存在开采其它矿种的矿山（点）必须依法予以关闭。
四是解决大雨天气停产撒人问题。山东省安全生产监督管理局、煤炭工业局联合印发《山东省加强井工开采矿山水害防治工作特别暂行规定》（鲁安监发[2007]126号）。一是各矿山企业要设置测量雨量措施，当汛期本区域连续降雨量达到50mm以上或气象预报为“暴雨”的天气时，井工开采矿山必须立即停产撤人，企业主要负责人必须在岗在位；二是水库下游流域可能受洪水影响的各矿山企业，汛期必须与上游水库加强泄洪信息沟通，指定专人主动询问，尽早采取相应措施；三是当矿井出现涌水异常或直接受到水害威胁时，受威胁矿井总工程师必须立即通知周边相邻矿井，做好防灾救灾准备工作。
健全完善灾害性天气煤矿安全生产机制。山东煤矿监察局下发了《山东煤矿安全监察特别规定》，明确了大雨期间煤矿停产撤人的规定。大雨期间，地处沿河、泄洪区、湖泊、水库或低洼地带的；有明显沟渠、河床、坑洼、井筒、塌陷区等漏水，造成地面水异常补给井下的；井下涌水量突然大于矿井正常涌水量，有异常情况的，这些煤矿必须立即停产撤人，再分析原因。山东煤矿安全监察局在确实掌握将要出现灾害性天气和其他紧急情况时，及时向各级地方政府、
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煤矿安全生产监管部门和各煤矿企业及煤矿发布停产撤人指令，对拒不执行指令的煤矿依法实施行政处罚。
五是建立重大信息发布平台。山东煤矿安全监察局在其网站开设重大信息发布平台，将搜集到的重大安全信息，通过信息发布平台及时发至省局每一位安全监察人员手机上，方便局有关领导各有关部门及时采取应对措施，加快防范自然灾害应对反映速度。
六是加强沿海、沿河、沿湖、低洼地带煤矿监控。山东煤矿安全监察局下发《关于切实做好沿河、沿湖、低洼地带煤矿事故防范工作的紧急通知》（鲁煤安传[2007]63号）、“对《关于切实做好沿河、沿湖、低洼地带煤矿事故防范工作的紧急通知》的执行说明（鲁煤安传[2007]64号），建立全省沿海、沿河、沿湖、低洼地带煤矿台账，以加强对这些矿井的重点监控，及时对这些煤矿在受洪水威胁时下达停产撤人指令。
七是煤矿企业将防范自然灾害纳入《事故应急救援预案》、《灾害预防处理计划》。防范自然灾害作为重点内容，纳入《事故应急救援预案》、《灾害预防处理计划》，建应急救援队伍、储备应急救援物资，汛期前完成“雨季三防”工程并进行水泵联合试运转，挂牌跟踪重大安全隐患排查治理情况。搞好《事故应急救援预案》、《灾害预防处理计划》演练及落实。
煤矿企业及煤矿预警。当矿井出现涌水异常或直接受到水害威胁时，受威胁矿井煤矿企业及煤矿主要负责人必须立即向煤矿安全监察机构报告，受威胁矿井总工程师必须立即向周边相邻矿井进行预警，及早做好应对灾害的准备工作。
八是制定煤矿企业劳动定员，防止超劳动定员组织生产。山东省煤炭工业局、山东煤矿安全监察局联合下发《山东省加强煤矿安全生产工作规范煤矿企业劳动定员管理实施意见》（鲁煤安管［2007］64号）。明确了煤矿企业劳动定员管理和标准编制的原则，健全、完善煤矿企业劳动定员管理的相关工作制度。加强了对煤矿企业劳动定员的监管与监察。
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当前，煤矿灾害预防工作中需要深入思考的三个重大问题，总结起来就是如何认真落实国家法律明确的“安全第一、预防为主”和近期国家提出的“综合治理”的安全生产方针。结合我省近年发生的几起特大事故，深入剖析煤矿应急和预防工作中存在的突出问题。希望通过事故教训，让我们在今后的灾害预防和隐患排查治理工作中，能够有所启示，有所思考。
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