摘要：本文从新加坡学习成功的城市管理模式出发，结合工业新区城市管理现状，阐述工业化模式下城市管理的基本理论内涵、内容和意义出发，分析工业新区城市管理存在的问题的现状，以及对一系列的城市建设过程中出现的社会问题，经济和环境问题，城市政府职能的体系进行讨论分析，并且针对这些方面提出一些改善工业新区城市管理存在问题的对策和建议。
关键词：工业新区、城市管理、问题、思路
1．引言
威海工业新区是经省政府批准、国家发改委审核设立的省级开发区，也是市委、市政府倾力打造的新兴城市板块和经济增长点，发展定位是建成半岛地区的先进制造业基地和生态化工业新城。工业新区位于威海市区南部，总规划面积297平方公里，辖草庙子、苘山、汪疃3个镇，169个行政村，5个居民委员会，12万多人口。围绕“先进制造业基地和生态化工业新城”的发展定位，主要经济指标持续保持高位增长，综合发展水平位列全省172家省级开发区前五名。基础设施建设坚持高起点规划、高标准建设、高速度推进、高效能管理。截至目前，全区累计完成基础设施投资40多亿元，硬化道路150多公里，新建绿化面积155万平方米，铺设地下管线500多公里，建成了污水处理厂、净水厂、热电厂、集中供热站等一批重点市政工程，实现了道路、雨水、污水、自来水、天然气、电力、热力、通信、有线、宽带、场地平整等“十通一平”；累计引进过亿元的大项目160多个，总投资近千亿元，培植了新材料、新能源、新医药、新信息、海洋科技开发和高端装备制造等产业集群，成为威海外来投资的密集区和外向型经济发展的主阵地，被评为“中国最佳综合实力开发区”、“中国十大最具投资价值工业区”、“山东最佳投资园区”、“山东省低碳经济十佳开发区”。
工业新区总体经济发展速度较快，具有了促进具有经济发展的实力和作用。但以城市城市经济结构看，发展水平不平衡，大多处于工业化和城市化成长初期，城市功能还不完善，发展水平仍处于城市化初期工业化初期，城市功能和作用还未得到充分发展，城市带动力和幅射影响力还较弱。因此，大力提高和进一步增强新区的经济实力及发展水平，突出各地的比较优势，充分发挥城市核心功能，推动区域经济的快速协调发展就摆在新区发
展的突出位置。所以，在发展“先进制造业基地和生态化工业新城”的大背景下，如何提高城市管理水平，促进城市的发展是重中之重。本文的写作宗旨，就是从新区工业化、生态化发展的城市管理现状入手，结合新加坡先进的城市管理经验，深入思考城市管理所存在的问题，并对于解决这些问题的对策进行研究。
2．城市管理基本理论概述及新加坡城市管理特点
城市是人类历史发展的一个客观存在，是社会生产力发展到一定阶段的产物，是人类文明和人类进步的标志。同时城市又是经济和社会发展的引擎，有着巨大的潜力。城市的建设和发展规划将直接影响城市的走向。规划是龙头，建设是基础，管理是关键。因此不但要规划好、建设好、更要管理好城市发展的每一步，城市管理的水平代表着城市的发展水准。
城市管理的含义和特点
城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。而城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的运行则构成了城市经济社会发展的环境，因此城市管理对城市经济社会发展具有基础性的作用。
城市管理具有以下四个特点：
1.城市管理的综合性：现代城市是高度复杂的社会综合体，社会、经济、环境资源等系统觉有各自的运行规律和特征，既自成体系，又相互制约，并同外界环境有着密切的联系，从而决定了城市管理具有综合性的特点。
2.城市管理的开放性：城市是一个开放型大系统，它对自然资源的依赖及产品对市场的依赖迫使城市对外部区域开放。因此，只有开放式的管理才能增强城市的开放性功能。它表现在对农村的开放，对国内市场的开放，对国外的开放。
3.城市管理的动态性：现代城市作为一个有机整体，各个局部的运转都会影响到整体的运行，因此，要掌握城市运转的规律，应从长远的、动态的角度来管理、实施城市发展战略目标，进行总体动态规划。
4.城市管理的参与性：城市这一庞大的系统工程的正常运作需要社会的各个组成部分、城市各项活动的参与者对于城市经济社会活动的运行规则的建立以及对于城市未来发展方向的选择达成共识。
新加坡城市精细化管理的先进经验
1.规范高效。新加坡在1965年独立以后，高度重视城市规划，把规划做为一切发展的起点。高质量、高标准地编制了综合而全面的规划系统，形成有机统一、多层次的城乡规划、都市或区域规划、环境规划、交通发展规划、土地利用规划、基建规划和新镇规划，构建起完善的城市发展策略和形态，为新加坡发展提供了战略指导。在短短的40多年内，充分有效地利用城市规划，引领新加坡成功实现进口替代型经济、出口导向的劳动密集型经济，高附加值产业，高科技和生物产业的知识经济。城市管理机构设置科学，编制配备合理，层级管理明确，分工具体细致，制度规范严谨，协调配合有力。没有机构重叠、交叉管理和部门之间推诿扯皮现象，其运行模式，基本上是“建管统一，管养分离”，上下“一盘棋”。四次经济转型，使新加坡成为世界上最大的集装箱码头，世界上第二大钻井平台生产基地，世界上第三大炼油中心，世界上第四大外汇交易中心和亚洲第二大金融中心，发达的现代化城市国家和“小国中的大国”。
2.权责明确。管理人员精心，管理方法精细。“建管分离”是城市精细管理的一个重要原则,新加坡在这方面做得十分成功。新加坡城市管理工作主要是由国家发展部下的公园及康乐局和市镇理事会以及环境部下的环境卫生局负责。市镇理事会是新加坡城市管理的主体,它负责新加坡城市管理中绝大多数的日常管理工作。它的职责类似于城市社区物业管理,主要负责对公共环境进行日常的清洁工作、园林保养、日常与周期性的维修工程、社区改进计划、中期翻新计划、建筑物日常管理与定期维修服务等,而与物业管理不同的是它属于法定机构。各部门之间除了定期进行交流外,一般相互不干涉各自的职权范围,权责明确。“新加坡政府像管家一样管理城市，市民像爱家一样爱护城市”。政府管理的触角延伸到每个角落、每个家庭。比如对树木的保护，不仅发布专门的法令，而且给树木建立了电子信息档案，对每棵树的地点、种类、年龄、每段时间的施肥、修剪、喷药及管理责任人的情况，都一目了然。
3.以人为本。人性化设计无处不在，比如在公交系统中，设置带有空调的室内公交候车室，候车环境非常舒适；步行系统中，到处可见路与楼宇之间、公交与地铁接驳处既可遮阳又可防雨淋的有盖走廓（连廊）。建筑工地围挡上设围挡遮雨板，充分体现出“以人为本”的设计理念。城市管理中的公民参与正发挥着越来越重要的作用。因此,新加坡在城市管理中采取了多种促进公民参与的方法。如在市镇理事会中吸纳了很多普通居民。市镇理事会每2个月召开一次理事会会议,理事与居民共同商讨城市管理中的具体问题。可见,通过市镇理事会这样的组织,使得居民以城市管理者的身份进行参与,同时也使管理更加符合公众的需求。
4.法制严格。完备的法规体系是新加坡法制化城市管理的基础。新加坡城市管理方法中最根本的是建立了一整套严格、具体、周密、切合实际、操作性强的法律体系。国家对城市中建筑物、广告牌、园林绿化等城市管理硬环境的方方面面都作了具体的规定。其特点一是完整性。政府对城市管理的各个方面都进行全面立法,做到了“无事不立法”,使执法人员每项工作都有法可依。二是操作性强。城市管理法规对规定的内容、制定办法以及惩罚都进行了详细而具体的规定,既避免执法随意性又增加了可操作性。仅与城市规划建设管理有关的，就有《土地征用法令》、《规划法令》、《环境污化控制法令》、《环境公共卫生法案》等数十个法令、条例、条规和准则，覆盖到城市规划建设管理的各个方面、各个环节。执法中，各有关部门严格依法行政、依法管理，法不容情、严刑峻法。罚款范围广，罚款程序明确具体、可操作性强，罚款数额大、足以使受罚者心疼。
3．工业新区城市管理现状及存在的主要问题
近些年来，工业新区的城市建设取得了迅猛发展，城市管理水平有了较大提高，城市管理效果有了明显体现。城市面貌发生了巨大变化，城市基础设施及配套设施得到了较快发展，城市功能日趋完善，城市品位不断攀升，城市承载能力不断增强，投资环境更为优化。但是，由于工业新区2008年4月正式成立，时间较短，在城市管理领域仍存在着诸多与城市管理要求不相适应的问题，尤其是工业化发展与城市管理的矛盾日益突出，整个区域面临着由建到管的转变，园区村、城中村与群众生活产生一定矛盾，影响了项目整体布局，与规划要求不相符合，阻碍着城市管理工作的健康有序发展。
目前规划、环保、交警、工商、行政执法等部门属市延伸机构，城建、市政、环卫、绿化等则以区管为主，市有关行政主管部门行使有关审批权；城区管理中的管理权利和责任部分分离，如各镇是辖区环境卫生的责任单位，但各镇无任何有关审批执法权，又如信
访工作，有不少群众投诉的问题管理权限在市有关部门。这就造成了以下问题：
管理重心失衡，城区的管理重心地位与综合协调权不完全对称
按属地管理原则，城建、各镇在城市管理中处于主体地位，是辖区范围内各项城管日常事务的责任单位和执行单位。但由于目前工商、规划、环保、行政执法等部门的城区延伸机构实行垂直管理，使以上部门所承担的事务与所具有的事权出现不对称，出现“看得到，管不了，管不住”等“管理失衡”现象。如对市场“脏乱差”、废品收购站等突出问题的查处上，市有关延伸机构与区内各有关主管部门由于受到垂直管理体制的局限，工作合力和协同配合明显不够。
法律法规依据较少，法制保障不足
近年来城管法制建设不断加强，但尚未形成完整的体系，部分地方法规、规章滞后于现实管理要求，需根据城管发展要求进行修订、完善。如在城市主要道路沿街建筑立面管理上，对沿街建筑产权单位没有限定性自行维护修缮责任义务规定，更没有相关处罚条款；对张贴城市“牛皮癣”、搭建违法建筑等行为的处罚条款明显力度不足。用过去的法规、规章处理新出现的问题，使执法人员“无法可依”。
市民的文明素质亟待提高
城市化和城市现代化要求市民必须具备好的社会公德意识、卫生意识、环境意识，由于新区处于快速建设阶段，外来务工人员多，社会人口流动加快，城市人口动态性强，构成日益复杂，部分人群多以个人经济利益为追逐的根本出发点。普遍缺乏城市主人翁意识，爱护城市意识不强，参与城市建设管理不够积极；同时，许多不良习惯难以一时改变，乱穿马路、随地吐痰、公共场所吸烟等随处可见。外来人员的社会化、本土化管理也是难题，无法将外来人员纳入正常的城市管理渠道，反而以弱势群体的角色成为城市管理工作中尖锐的对立面。
科学的管理机制还不够完善
目前我区城市管理还没有形成科学的管理机制。一是管理体制问题。管理体制条块纵横交错，政出多门，各自为政，部门分散执法力度不到位，说起来齐抓共管，实际是相互扯皮推诿，形成“都管都有不管”局面，削弱了管理权威，使城市整体功能难以得到发挥。
二是管理手段的问题。有法不依，违法抗法现象时有发生，行政执法缺乏必备的约束力和强制性，违章建筑、无牌门店的查处需要公安、城建、工商等多部门的互相配合，联合执法才能顺利开展，而各部门又都有各自的工作任务。
园区村、城中村与整体规划不符，急需搬迁
2009年，工业新区重新进行规划，在新的总体规划中，绝大多数位于城市规划区的村庄，所处位置不符合规划。如草庙子镇，规划区内有39个村，其中有34个位于工业用地上。这种情况的存在，严重影响了产业布局，加剧了项目落地难。急需搬迁的村庄绝大部分土地已被征用，农民已无土地农业的羁绊，也乐于搬迁。鉴于农民为新区发展作出的巨大贡献，应予以妥善安置。因此，对规划区内的村庄进行搬迁改造势在必行，这对避免项目零星分布，实现产业集聚发展，有效改善群众生活，加快新城区建设都具有重要意义。区管委及各镇将农房建设与规划区内村庄搬迁改造相结合，多方联系开发商，由于考虑到成本效益，参与企业极少。
4．新加坡经验对加快城市精细化管理管理的启示
新加坡城市管理的基本经验就是科学而正确处理规划、建设和管理三者的关系，认为规划统领城市发展的方向，是一个先决条件；建设决定城市质量水平的高低，是一个动态过程；管理决定城市的核心竞争力，是一项综合手段。学习和借鉴新加坡城市经营管理，必须结合我们的国情和市情，从辩证的角度不断地消化和理解世界先进城市的经营理念。
完善理顺城市的管理体制的法律法规
以法制为基础，理顺城市的管理体制，切实解决不同程度存在的部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，形成统一、协调、高效的城市管理系统。实行建管并重，强化城市管理，在强调职能部门管理责任到位的同时，加强综合管理，建立强有力的城管网络体系。健全城市管理机制，建设目标管理体系，监督管理职责的落实，强化管理措施，充分发挥各管理部门的职能和行业管理特长，提高城市管理素质，提高依法行政水平，提高人口素质，培养自觉关心城市、爱护城市、管理城市的良好风尚。
高度重视城市规划的编制与实施，充分发挥规划对经济社会发展的宏观调控和指导作用
随着经济社会发展和城市化战略实施，各级领导和社会各界对城市规划的认识水平、重视程度日益提高，要求我们必须坚持规划的高起点和前瞻性、科学性、严肃性。认真吸纳专业人士和社会公众的建议和意见，形成全面科学综合配套的规划体系。像工业新区，如何保持汪疃生态农业区，打造工业新城；如何在生态化、工业化找准规划平衡点，就是非常重要的课题；目前，已聘请同济大学专家，对全区总体规划进行了重新修订；投资600万元，制定控制性详细规划，强化整个规划设计的超前性、独特性和实用性，拉开发展的大框架，在发展定位上，按照园林式、生态型、工业化的标准，突出“青山、碧水、绿野、新城”的特点，全力塑造人与自然和谐统一的新形象。主要突出三个方面：一是科学性。把城镇化建设和区域规划结合起来，确立了工业企业连片发展，生态农业保护，统筹兼顾生活住宅小区和公共娱乐设施建设，避免重复建设带来的浪费。二是超前性。用超前的意识、长远的眼光、发展的思路，处理好近期与远期、局部与整体、城区与农村之间的关系，做到规划一步到位，坚决制止建了拆、拆了建的短期行为。三是创造性。通过确立独特风格，逐步形成工业商贸区、生活住宅区、文化娱乐区、生态农业区、旅游度假区五大区域，同时坚持分步实施，依规而行。
加快城市基础设施建设，增强和优化城市功能
从城市发展的趋势看，整个威海和新加坡相似度非常高，以环境优美着称。但我们的城市基础设施，无论数量还是质量、效益上都与新加坡有较大差距。当前，城区要集中财力，完善城市基础设施建设，增加供应量。根据我们城区狭小的现实特点，重点搞好城市道路、停车场、给排水管道、公厕和人行道、过街天桥建设，大力实施城市公共交通优先发展战略。
在工业新区的发展上，将按照威海新城区高标准打造，按照规划，将合理布局建设机动车公共停车场，大力发展城市公共交通，按照威海市新城区的高标准打造，合理规划城市居住用地和工业用地，为市民创建优美、舒适、安全、方便、现代化的生活居住环境。目前已规划建设了15处公厕和4个大型停车场；将规划区内的村庄逐步实行搬迁改造，改善居住环境，提高土地利用率。投资亿元，对草庙子河进行整治，目前二期工程已完工，附近成为投资热点区域。同时，我们积极拓宽城市建设融资渠道，利用银行贷款、民间资本等多方面资金建设城市，市场化融资140多亿元，进行金融商贸区建设，拉动全区整体发展。
加强城市管理，营造文明、高效、有序的城市环境
积极推动城市管理由粗放型向集约型、由传统型向法制型转变，进一步建立和完善城市管理法规体系，使法律法规渗透到城市管理和社会生活各个领域、各个环节、各个角落，广泛开展法规法律宣传，增强全社会的法制观念和文明意识。我们进行城市管理时，常由于缺乏沟通而产生交叉管理或相互推诿的现象。借鉴新加坡的经验，我们需要切实加强相关部门之间的协调，减少城市管理中人力物力的浪费。工业新区目前也面临着由建转管的局面；今年，在市执法局的大力支持下，城市管理工作再上了一个新台阶，执法五大队搬迁至新区办公，各镇都配备了执法中队，加强行政执法管理。新区还成立了80多人的城区环卫队伍，中心区环境维护有了新的提升。每周由建设、执法、工商、交警、市政等召开例会，通报情况，统一协调工作。
5.综述
综上所述,从一定意义上说,城市管理可以成为一个城市与地区经济发展的主要推动力。新加坡的城市管理精细化管理模式和方法对全市及新区有很强的指导作用和实用性。因此,在借鉴的同时要结合我市城市管理自身的实际情况,有选择性地借鉴其先进经验与方法,使城市管理逐步走向成熟,实现城市管理的规范化、精细化、市场化、长效化,从而最终实现推动我市社会与经济的可持续协调发展。
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