浅谈“万顷良田建设工程”
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发布时间：2022-04-23 03:15
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时间：2023-07-24 21:26
0引言
“保护耕地，保障发展”是我国的一项长期发展战略，是党和国家赋予各级*和国土资源部门的神圣职责。如何正确处理和把握两者之间的辩证关系，严守18亿亩耕地这条红线，促进经济又好又快发展考验着管理者的执政能力和水平。保护耕地，对我们人多地少的国家来说不仅涉及粮食安全，更关系到国家的安全与稳定。为了保护耕地和保障发展，从*到地方出台了不少这方面的*，如土地的节约集约利用制度、土地的开发复垦整理制度以及占用耕地补偿制度等。这些*在保护耕地，促进经济建设方面起到了很大的促进作用，但在措施和手段上显得较为单一。近来，从科学发展和可持续发展的角度结合当前实际提出了“万顷良田建设工程”，为全面推进保护耕地，保障经济建设提供了新的途径。现结合工作实际和自己的认识对当前正在推进的“万顷良田建设工程”的概念、意义、存在问题、对策等几个方面做简单阐述。
1“万顷良田建设工程”的概念
“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩*为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。
2当前无锡市农村土地利用存在的问题
当前无锡市农村土地利用存在的主要问题:
(1)农村居民点用地所占比例过大，与我市城市化发展水平不相适应。2008年年底全市农村居民点用地约为54万亩，约占建设用地总量的29%，户均占地面积达0.7亩左右，闲置浪费土地情况比较普遍。
(2)农村建设用地布局分散零乱，不少村办企业零散分布于工业集中区外，不少农村居民点分布在基本农田保护区内，工业集中区和基本农田保护区混合交错，布局不够合理。这主要是20世纪*十年代农村建设大发展时期，缺少统一规划造成的。很多村庄都是有路难走，有车难进，到处是脏乱差的局面，很难在现有的基础上进行社会主义新农村建设，改善农民的生活环境。
(3)农业用地成片规模小，全市基本上没有千亩以上连片的农用地，不利于农业生产经营的规模化、集约化、现代化，而且我市农民人均占有的耕地面积只有0.42亩，在现有的分散经营条件下没办法实现现代农业的规模化生产，土地和人力资源难以得到合理高效的配置。
3开展“万顷良田建设工程”的意义
实施“万顷良田建设工程”，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局零乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体举措;是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源节约集约高效利用的有力手段;是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。
3.1改善农业生产条件和环境，促进现代农业建设
“万顷良田建设工程”通过改变农业基础设施不配套的土地现状，进行水利设施配置、道路的建设，进行渠道合理布局和硬化，整理后的农田灌水排水能耗降低，农业生产规模扩大，有助于实现农业机械化生产;整理后土地经营范围扩大，宜种性广，从而可以增加耕地数量，提高土地质量，改善生态环境，降低农业生产成本，实现农业增产增收。
3.2“万顷良田建设工程”是补充耕地、促进土地节约集约利用的重要途径
当前耕地保有量计划指标和日益紧缩的新增建设用地计划指标对地方经济的发展造成了很大的制约。如何做好保护耕地和促进地方经济建设，作为系统性综合性的“万顷良田建设工程”，对于无锡市来说在建设的过程中首先应将重点放在农村宅基地和农村企业建设用地的挂钩复垦工作上，实现城镇建设用地与农村建设用地的增减挂钩置换，为城镇建设发展争取宝贵的发展空间，提高土地的节约集约利用水平。其次要因地制宜地做好农田的整理工作，最大限度地增加有效耕地面积，确保规划期末耕地保护目标的实现。
3.3“万顷良田建设工程”有利于推进社会主义新农村建设
“万顷良田建设工程”与新农村建设有着十分密切的联系，建设社会主义新农村，就是要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设农村地区，“万顷良田建设工程”是集田、水、路、林、村于一身的综合性、全方位的土地建设工程。两者的目标大体一致，具体实践中也可以互相促进。在促进社会主义新农村建设中，土地整理功不可没，大力开展土地整理是社会主义新农村建设的首要选择和重要支撑。
3.4以“万顷良田建设工程”促进农村“三集中”
以“万顷良田建设工程”为平台实现农村的“三集中”。一是通过农村宅基的拆迁复垦，将拆迁农民集中安置到城镇居住。二是对农村地区的企业进行搬迁，实现工业向园区集中的目标，节省建设用地指标。三是通过土地承包经营权换社保和土地流转的方式，开展农业的规模化种植，提高农用地的投入产出水平。
4“万顷良田建设工程”中存在的问题
“万顷良田建设工程”是一项系统性工程，是一项集土地整理、土地开发和城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩于一体的综合性工程。做好这项工作对经济发达的地区具有特别重要意义。现在经济发达地区的经济发展往往受制于上级下达的新增建设用地指标和耕地占补平衡制度这两个方面，而“万顷良田建设工程”的提出为拓展经济发展空间和新农村建设提供了*支持。但要具体实施“万顷良田建设工程”还存在很多的问题和困难。
4.1“万顷良田建设工程”理论指导缺乏
江苏省国土资源厅于2010年提出了“万顷良田建设工程”的设想和实施方案，各市也对如何开展“万顷良田建设工程”结合本地实际出台了相关的实施方案和配套*。当前“万顷良田建设工程”还处在试点阶段，缺少必要的理论指导。
4.2拆迁工作难度大，安置渠道单一
做好拆迁工作是推进“万顷良田建设工程”的关键，但当前的拆迁工作难度较大。在拆迁的过程中有不少拆迁农民脱离实际的房屋价格，不切实际地漫天要价，不能够正确看待拆迁，导致拆迁协议无法达成，甚至最后发展成拆迁中的钉子户。拆迁农户在拆迁过程中存在对比和观望心理，总担心自己过早签订协议会吃亏，时时不肯在协议上落笔签字。另外，由于无锡市建设项目多，拆迁安置任务比较重，如无锡市新区鸿山街道2008年，一年的拆迁工作量就达2000多户，按平均每户需要安置面积240平方米计算，需要的安置房总面积达48万平方米，地方*没法在短时间内完成安置房建设工作，这也导致了拆迁工作较难推进的一个客观原因。现在拆迁安置主要以单一的以房换房为主，安置渠道单一，不能满足拆迁农户的不同需求，对拆迁工作的顺利推进造成了一定影响。
4.3“万顷良田建设工程”一次性投入大，资金平衡难
“万顷良田建设工程”的要求是经过土地整理后形成一定规模的连片的优质耕地。而无锡市的农村土地利用的布局特点是村庄散乱分布在农田之中，要想实现地块的成片建设和农业生产的规模化，就需要投入大量的资金对农田中的村庄进行拆迁。前期我们对开展“万顷良田建设工程”的投入情况进行了摸底调查，在规划的6120亩良田建设区内共涉及农户住宅拆迁1200户(占地面积1057亩)、非住宅拆迁38家(占地面积100亩)，按当地的拆迁安置标准计算，共需投入资金6.2亿元，平均到整个建设区，每亩需要投入的拆迁费用为10万元左右，而每亩建设用地复垦置换拆迁安置成本为54万元左右。加上对农田道路、水利、土地平整，需要投入的资金总量将更大。按现有*，土地整理能收回的资金有3部分:一是对土地整理每亩补贴款1500元;二是市级建设用地复垦以奖代补资金每亩3万元;三是指标价值20万元，所能收回的资金约为2.74亿元。加上土地整理费用“万顷良田建设工程”的投入和资金收回相差将达4亿元，由于上级*对土地整理缺少资金支持，资金难以平衡。
4.4规模化经营的实现和劳动力安置问题
“万顷良田建设工程”的目的是要改变当前家庭联产承包制的分散经营模式，通过市场配制农业生产要素，实现农业的现代化、规模化、科学化经营。家庭联产承包制在当时促进农民生产积极性，提高农民收入方面起到了积极作用，但随着生产力水平的提高，现有的分散经营方式反而制约了农村现代化建设、劳动力和土地的合理流动，土地利用效率不高。要实现规模化经营使农民承包的土地集中起来就必须出台相关*，充分保护农民的利益，让农民积极的参与“万顷良田建设工程”，否则农户不会主动放弃土地的承包经营权。
5推进“万顷良田建设工程”的对策
5.1加强宣传，充分调动群众参与，减少建设过程中矛盾纠纷的发生
“万顷良田建设工程”目的，在于优化土地利用结构，改善土地耕种条件和质量，服务于农业、农村和农民，促进城乡统筹发展。所以“万顷良田建设工程”的全过程离不开广大群众的广泛参与。所以要加强“万顷良田建设工程”的*宣传，让“万顷良田建设工程”的*优势深入人心，充分调动农民群众的主人翁意识，发挥其积极参与、乐于奉献的主动性。
5.2加强“万顷良田建设工程”的理论指导
“万顷良田建设工程”有别于以住单一的土地开发整理和农村建设用地复垦挂钩，是一项系统性的综合工程。推进该项工程有利于城乡一体化建设，推进农村的城市化进程，促进新农村建设、改善农村环境;有利于农业的规模化经营，提高土地的利用率和产出率，推进传统农业向现代农业的转化;有利于推进城乡建设用地增减挂钩。“万顷良田建设工程”理论要在各地试点的基础上不断总结和发展，特别要加强土地承包经营权流转、土地承包经营权置换社会保障、农业的规模化经营方式、资金来源、投入等方面的研究，为今后“万顷良田建设工程”提供理论支持。
5.3规范拆迁工作，加快推进安置房建设，实现多渠道安置
为减少拆迁过程中的矛盾，要做好拆迁工作的宣传工作，让拆迁户真实感受到拆迁带来的生活环境的改善和生活质量的提高，让群众了解拆迁*，公开拆迁补偿、安置的标准，做到拆迁工作公开透明，要改变以往暗箱操作的办法，确保农民的利益不受侵犯。拆迁工作要以自愿为原则，积极引导群众参与拆迁工作，不得为实施“万顷良田建设工程”而强拆农民房屋。为方便群众生活，要预先做好安置房建设，减少和缩短拆迁安置过渡期，力争实现零过渡，争取拆迁安置工作的主动性。以往拆迁工作之所以难以推进，安置手段单一也是原因之一。要改变以往单一的“以房换房”的安置手段，推进多渠道安置办法的探索，以满足拆迁户的不同需求。要出台相应的拆迁安置办法，允许拆迁农户到集镇安置区置换安居房、货币补贴、及部分或全部到工业园区置换标准厂房等几种安置形式中进行选择。对进入集镇置换安居房的农户，由镇按征地农民同等拆迁补偿标准，安置到城镇安居点。对城镇有商品房而要求货币补偿的农户或其他要求货币补偿的农户，按原住房拆迁建筑面积，给予相应的货币补偿，补偿标准与现有*衔接。农户愿意以原房屋面积的部分或全部到工业集中区置换标准厂房的，按照应安置住宅面积的一定系数给予置换。
5.4以*投入为主，多渠道筹措资金
“万顷良田建设工程”是一项一次性投入大，生态、社会效益明显，意义深远的工程，“万顷良田建设工程”要以*投入为主。资金来源可以从返还的耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、农业重点开发基金、耕地占用税中筹措，专项用于“万顷良田建设工程”。资金不足存在缺口的还可根据《省**转发省财政厅、国土资源厅关于将部分土地出让金用于农业土地开发的意见的通知》(苏政办发〔2004〕104号)的文件精神从土地出让平均纯收益中提取15%的资金用于支持建设。另外在实施拆迁复垦整理的过程中要引入市场机制，对项目建设进行招投标以节约资金投入，有条件的可制定*引入社会资金对土地进行开发。
5.5“万顷良田建设工程”要科学规划、稳步推进
“万顷良田建设工程”的实施要做到规划先行，不能盲目推进，必须在建设之前由国土、规划、农业、水利、财政等部门共同编制详细的规划和实施方案。建设规划要科学合理，符合土地利用总体规划，并与新农村建设规划、中心村建设拆迁规划、河道整治规划和城镇建设规划相衔接。涉及农村建设用地复垦整理的项目要同时做好城镇建设用地增加，农村建设用地减少的挂钩规划。规划时要注意先易后难，量力而行，要充分考虑到*的资金投入能力和可行性，做到先小面积试点，条件成熟后再全面推进。
5.6做好“两置换一转换”和土地流转工作，实现农业的规模化经营
“万顷良田建设工程”的目标之一是通过高标准的农田建设，推进农业的规模化经营，提高农业的投入产出水平，实现农业生产现代化。要实现这一目标，就必须让农民放弃原有各家各户分散经营的模式，解决这一问题要结合当前正在推进的农村“二置换一转换”和农村土地承包经营权流转工作。通过二置换工作，农民放弃土地承包经营权换社保和农村土地承包经营权流转二种方式将农田收到镇村进行集中管理。镇*要组建相应的工作机构，集中管理和经营好农民放弃承包经营权换社保和进行土地流转的地块。在实现规模化经营时要因地制宜，正确定位，作为无锡地区应以高效生态农业、都市农业和观光农业等投入产出水平高的农业为主。经营方式可以通过招投标的方式引进具有一定科技和资金实力的农业龙头企业参与土地耕种和经营。
